برداشت «میوه ممنوعه» برای ضربه‌گیری بودجه

محمود نوروزیه

«برداشت غیرقانونی از صندوق توسعه ملی»، همواره به‌عنوان یکی از جنجال‌برانگیز‌ترین بحث‌ها و خط قرمز دولت‌ها شناخته شده است، دولت دوازدهم نیز که در ابتدا پیروی از انضباط مالی را در کشور سرلوحه امور خود قرار داده بود، برداشت از صندوق توسعه ملی را خوردن «میوه ممنوعه» دانست؛ اما اینک به منظور تامین کسری بودجه خود قصد برداشت از این صندوق را دارد.

سال گذشته، مقام معظم رهبری با صدور فرمانی از مجلس خواست تا میزان سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی در بودجه سال ۹۸ به میزان ۲۰ درصد کاهش یابد و مابه‌التفاوت سهم ۲۰ درصدی تعیین شده تا سهم قانونی ۳۴، به عنوان بدهی دولت به این صندوق تلقی شود.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، ۴۱ درصد از تسهیلات ارزی، ۹۳ درصد از سرمایه‌گذاری‌های ارزی و ۴۵ درصد از تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی خارج از روال قوانین صندوق پرداخت شده و کل تسهیلات ارزی پرداخت شده توسط صندوق نیز ۶۷/۸۷ میلیارد دلار است 

اما در ادامه روند اصلاح ساختار بودجه اکنون به ایستگاه صندوق توسعه ملی رسیده و دولت قصد دارد کسری بودجه ناشی از کاهش درآمدهای نفتی را با تصویب «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» جهت برداشت ۴۵ هزار میلیارد تومانی از صندوق توسعه ملی جبران کند. 

براساس آخرین اظهارنظر مسئولان سازمان برنامه و بودجه، مقرر شده است بودجه امسال بر مبنای صادرات روزانه ۳۰۰ هزار بشکه نفت خام تنظیم شود، در نتیجه کل کسری بودجه امسال حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان تخمین زده شده که طبق پیشنهاد دولت، قرار است نیمی از آن با کاهش هزینه‌ها و نیمی دیگر با افزایش منابع تامین شود.

براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل تسهیلات ارزی تخصیص داده شده از ابتدای کار صندوق تا پایان سال ۹۷، حدود ۳۹ میلیارد دلار بوده که از این میزان سهم بخش خصوصی حدود ۶۰ درصد و سهم بخش عمومی غیردولتی نیزحدود ۴۰ درصد است 

چه میزان تسهیلات از صندوق خارج شده است؟

براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل تسهیلات ارزی تخصیص داده شده از ابتدای کار صندوق تا پایان سال ۹۷، حدود ۳۹ میلیارد دلار بوده که از این میزان سهم بخش خصوصی حدود ۶۰ درصد و سهم بخش عمومی غیردولتی نیز حدود ۴۰ درصد است.  علاوه بر تسهیلات پرداخت شده در چارچوب اساس‌نامه، از ابتدای تاسیس صندوق تا انتهای سال ۹۷، حدود ۲۸ میلیارد دلار نیز به شکل تکلیفی (خارج از روال سیاست‌های صندوق) از منابع صندوق به طرح‌های مختلف پرداخت شده که بخش بزرگی از آن صرف هزینه‌های بودجه‌ای و همچنین طرح‌های ملی مربوط به حوزه آب، خاک و کشاورزی شده است. در ابتدای سال جاری نیز رئیس‌جمهور طی نامه‌ای به مقام معظم رهبری درخواست مجوز برداشت از منابع صندوق توسعه ملی برای جبران خسارات سیل را داشت که ایشان آن را به «آینده» موکول کردند. اما چندی پیش محمود واعظی، رئیس دفتر رئیس‌جمهور اعلام کرد «درباره روند بازسازی مناطق سیل‌زده اخیراً یک نامه خدمت رهبر معظم انقلاب تقدیم کردیم تا مبلغ جدیدی از صندوق توسعه ملی برداشت کنیم و دستور ایشان آمده است و با برداشت ۵ هزار میلیارد تومان موافقت کرده‌اند، آن‌ را به دستگاه‌ها ابلاغ کردیم و امیدواریم با این پول یک جهش جدید در این زمینه در مناطق سیل‌زده به وجود بیاید.» به‌تازگی نیز ۱.۵ میلیارد دلار برای توسعه اشتغال روستایی از منابع صندوق توسعه ملی اختصاص یافته، که بسیاری از کارشناسان دراین‌زمینه معتقدند که اهداف اولیه این طرح به دلیل عدم هم‌افزایی لازم و نظام برنامه‌محور به انحراف کشیده می‌شود. در این زمینه کمال اطهاری، کارشناس مسائل اقتصادی در گفتگو با فرارو اعلام کرده است «چون این موضوع پیوسته با اقدامات دیگر صورت نگرفته، این منابع را به دست نقطه هدف واقعی نخواهد رساند، این در حالیست که در برنامه‌های توسعه برای توسعه اشتغال روستایی باید ۲۰۰ هزار تسهیل‌گر آموزش داده می‌شد، اما این اقدام طی سال‌های گذشته صورت نگرفته است. حال با توجه به عدم انجام این کار اختصاص این بودجه کلان می‌تواند مورد سوء‌استفاده عده‌ای قرار گیرد و آن‌ها با استفاده از رانت به این منابع دست یابند و این پول را صرف کاری جزء توسعه اشتغال روستایی کنند. با توجه به پروژه‌هایی که بدون حساب و کتاب به اجرا درمی‌آید، بودجه به صورت یک مخزن سوراخ است، که از هزار جای آن منابع نشتی دارد و هر کسی چه به صورت آشکار و چه به صورت پنهان به بودجه دست‌اندازی می‌کند.» همچنین برای تقویت بنیه دفاعی ۲.۵ میلیارد دلار، جهت پروژه‌های آب‌رسانی و آبخیزداری ۶۵۰ میلیون دلار، برای بودجه صداوسیما ۱۵۰ میلیون دلار، در مورد مقابله با ریزگردها ۱۵۰ میلیون دلار، واکسن پنوموکوک (سینه پهلو) و روتا ویروس‌(عفونت کودکان) ۱۰۰ میلیون دلار و درنهایت درخصوص بازسازی مناطق زلزله‌زده و سیل‌زده ۱۰۰ میلیون دلار از این صندوق تسهیلات ارائه شده است. در این زمینه باید به سپرده‌گذاری ارزی نیز اشاره کرد که بخش دیگری از منابع ارزی صندوق توسعه ملی است که به سپرده‌گذاری ارزی در بانک‌ها اختصاص می‌یابد. بانک‌های سپرده‌پذیر از طریق اعطای تسهیلات، این منابع را به طرح‌ها و فعالیت‌های مرتبط (ازجمله بخش نفت، گاز، پتروشیمی، صنعت و معدن)  اختصاص می‌دهند.

علاوه بر تسهیلات ارزی، بخشی از منابع صندوق توسعه ملی نیز به تسهیلات و سرمایه‌گذاری‌های ریالی اختصاص می‌یابد. از ابتدای تاسیس صندوق تا پایان سال ۹۷، حدود ۶۱ هزار میلیارد تومان از منابع صندوق صرف این اهداف شده است.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، تنها حدود ۳۳ هزار میلیارد تومان، یعنی معادل ۵۵ درصد از منابع ریالی صندوق توسعه ملی در چارچوب اساسنامه تخصیص داده شده است. همچنین براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل سپرده‌گذاری‌های ارزی صندوق توسعه ملی در بانک‌ها، از ابتدای کار صندوق تا پایان سال ۹۷، حدود ۶ میلیارد دلار بوده است که بیش از ۹۳ درصد از این منابع ارزی ناشی از احکام بودجه‌ای و خارج از روال سیاست‌های صندوق است.

مرکز پژوهش‌های مجلس: پرداخت‌ها «غیرقانونی» نیست

مرکز پژوهش‌های مجلس در تازه‌ترین گزارش خود مصارف ارزی و ریالی صندوق توسعه ملی را با هدف تحلیلی بر مصارف غیرمنطبق با اساسنامه بررسی کرده است. براساس گزارش این مرکز، ۴۱ درصد از تسهیلات ارزی، ۹۳ درصد از سرمایه‌گذاری‌های ارزی و ۴۵ درصد از تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی خارج از روال قوانین صندوق پرداخت شده است. بنا به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس عملکرد صندوق توسعه ملی از ابتدای تأسیس تا تاریخ   ۲۷/ ۱۲/۹۷ نشان می‌دهد، بخش قابل‌توجهی از منابع صندوق توسعه ملی با کسب مجوز و یا تصویب قوانین مختلف، خارج از روال مندرج در اساسنامه صندوق، هزینه شده است. بر اساس این گزارش تاکنون بیش از ۴۱ درصد کل تسهیلات ارزی مسدود شده توسط صندوق، خارج از روال قوانین صندوق و در قالب مصوبات بودجه‌ای و غیربودجه‌ای هزینه شده و کل تسهیلات ارزی پرداخت شده توسط صندوق نیز ۶۷/۸۷ میلیارد دلار بوده همچنین تاکنون بیش از ۶۱۳ هزار میلیارد ریال قرارداد جهت تسهیلات ریالی منعقد شده که حدود ۴۵ درصد آن خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی بوده است. در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس اعلام شده که بخشی از منابع ارزی صندوق، نزد بانک‌های سپرده‌پذیر، سپرده‌گذاری شده است که این رقم تاکنون حدود ۶/۰۶ میلیارد دلار بوده که بالغ بر ۹۳ درصد آن در قالب مصوبات بودجه‌ای است.

انحراف آشکار صندوق از اهداف تعیین شده 

در زمان تشکیل صندوق توسعه ملی در سال 1379 مسئولان وقت اعلام کردند که صندوق به عنوان یک نهاد مالی موثر با هیات مدیره و مدیرعامل، نقش خود را ایفا می کند و هرگونه برداشت دولت و شرکت‌های دولتی از این صندوق کاملا ممنوع است.

برهمین اساس، اساسنامه صندوق توسعه ملی نه تنها بر هدایت منابع این صندوق به سمت بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی تأکید دارد، بلکه نسبت به استفاده نکردن دولت از منابع صندوق توسعه ملی نیز پافشاری می‌کند.

در این زمینه قانونگذار به میزانی نسبت به جلوگیری از صرف منابع صندوق توسعه ملی در بخش‌های دولتی حساسیت نشان داده که در ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه آورده بنگاه‌های اقتصادی که صرف نظر از نوع مالکیت، بیش از 20 درصد اعضای هیات مدیره آنها توسط مقامات دولتی تعیین می‌شوند، از نظر این ماده دولتی محسوب می‌شوند و پرداخت از منابع صندوق به آنها ممنوع است. به عبارت دیگر طبق قانون، ٨٠ درصد ظرفیت صندوق توسعه ملی برای بخش خصوصی و تا سقف ۲۰ درصد برای نهادهای عمومی غیردولتی است.

اما با وجود این سختگیری‌های قانونی، بندی در قانون وجود دارد که براساس آن دولت‌ها می‌توانند برای بهره گیری از منابع صندوق توسعه از مجلس شورای اسلامی مجوز دریافت کنند. 

شرایط استفاده از صندوق

بر اساس قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب است، که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تأمین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه عمومی ممنوع است.

در قانون پنج ساله چهارم توسعه مقرر شده‌است به منظور سرمایه‌گذاری و تأمین بخشی از اعتبارات موردنیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیردولتی که توجیه فنی و اقتصادی آن‌ها به تأیید وزارتخانه‌های تخصصی ذی‌ربط رسیده باشد، تا ۵۰ درصد حساب ذخیره ارزی، از طریق شبکه بانکی داخلی و بانک‌های ایرانی خارج از کشور، به صورت تسهیلات با تضمین کافی تخصیص یابد.