شورای عالی فضای مجازی هفت سال پس از پایان دوره چهارساله اعضا، همچنان احکام شداد و غلاظ صادر می‌کند؛
سیاستگذاری و تنظیم‌گری، بدون مشروعیت حقوقی!
نهال فرخی
هفت سال از پایان دوره چهارساله‌ای می‌گذرد که برای اعضای شورای عالی فضای مجازی تعیین شده بود؛ هفت سالی که در آن، تصمیمات و مصوبات این شورا همچنان بر یکی از حساس‌ترین عرصه‌های زندگی ایرانیان، یعنی اینترنت و فضای مجازی، سایه انداخته است. نهادی که درباره دسترسی مردم به خدمات ارتباطی، فعالیت کسب‌وکارهای اینترنتی، حکمرانی داده و سیاست‌های کلان فضای مجازی تصمیم می‌گیرد، اکنون خود با پرسشی درباره مبنای حقوقی استمرار اختیارات اعضایش مواجه است که وقتی دوره انتصاب پایان یافته، ادامه تصمیم‌گیری بر اساس کدام حکم صورت گرفته است؟
این پرسش زمانی جدی‌تر می‌شود که نه‌تنها در احکام منتشرشده، تمدید عمومی جدیدی برای دوره عضویت اعضای حقیقی شورا شناسایی نشده، بلکه دبیر سابق شورای عالی فضای مجازی نیز تأیید کرده که دوره احکام اعضا در سال ۱۳۹۸ به پایان رسیده و او در همان زمان برای صدور احکام جدید با دفتر رهبری مکاتبه کرده بود.
از حکم تأسیس در سال ۱۳۹۰ تا شکل‌گیری یک نهاد فراقوه‌ای
هفدهم اسفندماه ۱۳۹۰، رهبری با صدور حکمی دستور تشکیل شورای عالی فضای مجازی را صادر کرد. در متن این حکم، گسترش فناوری‌های ارتباطی، اهمیت شبکه جهانی اینترنت، ضرورت بهره‌گیری از فرصت‌های آن و مقابله با آسیب‌های احتمالی، دلایل تأسیس شورا عنوان شده بود.
در بخشی از حکم آمده بود: «شورای عالی فضای مجازی کشور با اختیارات کافی به ریاستِ رئیس جمهور تشکیل می‌گردد و لازم است به کلیه‌ی مصوبات آن ترتیب آثار قانونی داده شود.»
این عبارت، نقطه آغاز شکل‌گیری نهادی بود که قرار شد در حوزه سیاستگذاری فضای مجازی، جایگاهی فراتر از یک دستگاه اجرایی داشته باشد. حضور رؤسای سه قوه، وزرا، فرماندهان نظامی و انتظامی و اعضای حقیقی منصوب‌شده، به شورا ترکیبی فراقوه‌ای می‌داد. در همان حکم، اعضای حقیقی برای مدت سه سال تعیین شدند. همچنین تأسیس مرکز ملی فضای مجازی به‌عنوان نهادی وابسته به شورا مورد تأکید قرار گرفت؛ مرکزی که قرار بود ضمن رصد تحولات داخلی و جهانی، هماهنگی دستگاه‌ها و نظارت بر اجرای مصوبات را دنبال کند.
بنابراین، از ابتدا دو ساختار مرتبط اما متمایز شکل گرفت که «شورای عالی به‌عنوان مرجع سیاستگذاری و تصمیم‌گیری کلان» و «مرکز ملی به‌عنوان بازوی کارشناسی، هماهنگی و پیگیری اجرای تصمیمات»عمل می کرد.
اما این ساختار، برخلاف وزارتخانه‌هایی که حدود اختیاراتشان در قوانین مصوب مجلس مشخص می‌شود، بر پایه حکم رهبری تأسیس شده بود.
همین ویژگی، بحث درباره منشأ اختیارات، مدت اعتبار انتصاب‌ها و نسبت مصوبات آن با قوانین عادی را به یکی از مسائل مهم حقوق عمومی تبدیل می‌کند.
حکم دوم؛ چهار سالی که در شهریور ۱۳۹۸ پایان یافت
چهاردهم شهریورماه ۱۳۹۴، حکم دوم صادر شد. در این حکم، ضمن تأکید بر مفاد حکم نخست، اعضای دوره جدید شورای عالی فضای مجازی برای چهار سال منصوب شدند و ده محور مأموریتی نیز برای شورا تعیین شد.
از جمله این مأموریت‌ها، انحلال شوراهای موازی، تقویت مرکز ملی فضای مجازی، توسعه شبکه ملی اطلاعات، حفاظت از امنیت و حریم خصوصی کاربران، حمایت از اقتصاد دیجیتال و تدوین نظام‌های حقوقی و قضایی مورد نیاز فضای مجازی بود. در حکم دوم، بر ضرورت انجام مأموریت‌های شورا در یک دوره چهارساله تأکید شده بود.
بنابراین، پایان شهریور ۱۳۹۸ نقطه‌ای تعیین‌کننده در تاریخ این نهاد است؛ زمانی که دوره تعیین‌شده برای ترکیب منصوب‌شده در سال ۱۳۹۴ به پایان رسید. با وجود این، شورا به فعالیت خود ادامه داد و مصوبات جدیدی نیز در سال‌های بعد به تصویب رسید.
البته در اینجا یک تمایز حقوقی اهمیت دارد که پایان دوره عضویت افراد لزوماً به معنای انحلال نهادی نیست که پیش‌تر تأسیس شده و با این حال، استمرار موجودیت شورا به‌تنهایی نمی‌تواند پاسخ‌گوی تمام پرسش‌ها درباره اعتبار ترکیب، حق رأی اعضا و صلاحیت آنان برای مشارکت در تصمیمات الزام‌آور باشد.
پایان حکم چه اثری بر اختیارات دارد؟
در حقوق عمومی، برخلاف روابط خصوصی، اصل بر آن است که مقام‌ها و نهادهای عمومی برای اعمال قدرت باید صلاحیت و اختیار معتبر داشته باشند. این صلاحیت ممکن است از قانون، حکم تأسیس، انتصاب یا مقررات معتبر دیگر ناشی شود.
وقتی برای عضویت اشخاص در نهادی عمومی دوره زمانی تعیین می‌شود، پایان آن دوره یک واقعه حقوقی است که باید آثارش روشن باشد.
کما این که موضوع فقط حضور تشریفاتی اعضا در جلسات نیست. اعضای حقیقی شورا در فرآیند بحث، تصمیم‌گیری و تصویب مصوبات مشارکت دارند.
اگر دوره انتصاب عضوی پایان یافته باشد، باید مشخص شود آیا حق مشارکت و رأی او همچنان برقرار است یا خیر.
البته برای نتیجه‌گیری درباره بی‌اعتباری یک مصوبه، باید ترکیب جلسه، نصاب قانونی، نقش اعضای مورد اختلاف و مقررات حاکم بر تصمیم‌گیری نیز بررسی شود. نمی‌توان صرفاً از پایان یک دوره انتصاب، بطلان خودکار همه مصوبات بعدی را نتیجه گرفت.
با این همه، ابهام درباره استمرار صلاحیت اعضا، مسئله‌ای نیست که بتوان آن را صرفاً اداری دانست؛ به‌ویژه هنگامی که مصوبات شورا برای دستگاه‌های مختلف کشور آثار الزام‌آور دارد.
ابهام حقوقی به کجا گسترش می‌یابد؟
یکی دیگر از ابعاد این پرونده، وضعیت «مرکز ملی فضای مجازی» و کمیسیون‌های وابسته به آن است. مرکز ملی بر اساس حکم نخست تأسیس شد و در حکم دوم نیز تثبیت و تقویت جایگاه آن مورد تأکید قرار گرفت. این مرکز به‌تدریج به یکی از بازیگران اصلی هماهنگی و تنظیم‌گری فضای مجازی تبدیل شد. بر اساس ماده ۹ اساسنامه مرکز ملی، کمیسیون‌های عالی مرتبط با تنظیم مقررات، امنیت و ارتقای تولید محتوا نیز در ساختار حکمرانی فضای مجازی شکل گرفتند.
مدیرعامل پلتفرم کارزار: محمدامین آقامیری، دبیر شورا و رئیس مرکز ملی فضای مجازی، پس از تحولات مدیریتی و تغییر دولت، حکم تمدید یا انتصاب جدیدی برای ادامه فعالیت دریافت نکرده است
دامنه اختیارات این کمیسیون‌ها محدود به ارائه پیشنهادهای کارشناسی نیست و برای نمونه، در مصوبه سال ۱۴۰۱ درباره کمیسیون عالی تنظیم مقررات، موضوعاتی مانند سیاستگذاری صدور مجوز فعالیت‌های اینترنتی، تنظیم مقررات مربوط به داده‌ها و حریم خصوصی کاربران، مدیریت ترافیک و هماهنگی نهادهای تنظیم‌گر مطرح شده است. این گستردگی اختیارات، پرسش دیگری ایجاد می‌کند که مرز میان سیاستگذاری کلان، تنظیم مقررات اجرایی و قانون‌گذاری کجاست؟
بر اساس اصول ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی، اعمال قوه مقننه و صلاحیت عمومی قانون‌گذاری به مجلس شورای اسلامی مربوط است و از سوی دیگر، اصل ۱۳۸ نیز چارچوبی برای تصویب آیین‌نامه‌ها و مقررات اجرایی دولت پیش‌بینی کرده است.
البته شورای عالی فضای مجازی به پشتوانه حکم رهبری تشکیل شده و مدافعان جایگاه حقوقی آن می‌توانند به همین منشأ اختیار و الزام دستگاه‌ها به اجرای مصوبات استناد کنند. بنابراین، نمی‌توان صرفاً با مقایسه شورا با یک وزارتخانه، تمام صلاحیت‌های آن را نفی کرد. اما پرسش درباره حدود تفویض اختیار همچنان باقی است که آیا همه تصمیمات شورا و کمیسیون‌های آن در چارچوب سیاستگذاری کلان قرار می‌گیرند یا بعضی از آنها وارد حوزه‌هایی می‌شوند که نیازمند قانون‌گذاری یا اقدام مستقیم دستگاه‌های اجرایی است؟
درخواستی در سال ۱۳۹۸ برای احکام جدید
یکی از مهم‌ترین مستندات طرح این مساله، اظهارات سیدابوالحسن فیروزآبادی، دبیر سابق شورای عالی فضای مجازی است. فیروزآبادی در مرداد ۱۴۰۵ تأیید کرده که احکام اعضای شورا چهارساله بوده و دوره آنها در سال ۱۳۹۸ پایان یافته است.
او در توضیح پیگیری‌های خود گفت «در همان زمان مکاتباتی با دفتر رهبری انجام دادم و خواستار صدور احکام جدید و اصلاح ترکیب شورا شدم. تلاش‌هایی نیز برای شناسایی افراد مناسب برای عضویت در شورا انجام شد، اما شرایط کشور، رخدادهای اجتماعی و مسائل متعدد دیگر باعث شد این تغییرات اتفاق نیافتد.»
مساله اصلی این است؛ حکمی که برای چهار سال صادر شده، پس از پایان آن دوره چگونه و با کدام مستند حقوقی استمرار یافته است؟ تا زمانی که پاسخ مستند و روشنی به این پرسش ارائه نشود، بحث درباره اعتبار ترکیب شورای عالی فضای مجازی و حدود اختیارات مرکز ملی همچنان پابرجا خواهد ماند
فیروزآبادی تأکید کرد: «من در سال ۱۳۹۸ اعتقاد داشتم و امروز با شدت بیشتری اعتقاد دارم که ترکیب شورای عالی فضای مجازی باید اصلاح شود.»
اهمیت این سخنان در آن است که پایان دوره احکام و ضرورت تجدید آنها، از سوی مدیری مطرح شده که در همان مقطع مسئولیت دبیرخانه شورا را برعهده داشته است.
البته اظهارات فیروزآبادی به‌تنهایی ثابت نمی‌کند که هیچ مجوزی برای استمرار فعالیت صادر نشده؛ اما نشان می‌دهد ضرورت تعیین تکلیف ترکیب شورا، موضوعی شناخته‌شده در سطح مدیریت آن بوده است. دبیر سابق شورا همچنین پیشنهاد کرده که شوراهای عالی مأموریت‌محور و زمان‌دار باشند. به اعتقاد او، ادامه دائمی فعالیت چنین شوراهایی می‌تواند موجب تداخل در وظایف قوای سه‌گانه شود.
دبیر شورا بدون حکم است؟
اما در همین ارتباط، حامد بیدی، هم‌بنیان‌گذار و مدیرعامل پلتفرم کارزار، در گفت‌وگو با آوش، مساله اعتبار احکام را به وضعیت مدیریت فعلی شورای عالی فضای مجازی پیوند می‌زند.
او مدعی است که محمدامین آقامیری، دبیر شورا و رئیس مرکز ملی فضای مجازی، پس از تحولات مدیریتی و تغییر دولت، حکم تمدید یا انتصاب جدیدی برای ادامه فعالیت دریافت نکرده است.
آقامیری در اسفند ۱۴۰۱ با حکم رئیس‌جمهور وقت به این سمت منصوب شده بود؛ بنابراین، مساله مورد اشاره بیدی، فقدان اصل حکم انتصاب او نیست، بلکه ادعای نبود حکم جدید یا تمدید معتبر برای استمرار مسئولیت است. کما این که بیدی می‌گوید بیش از یک سال است که جلسات شورای عالی فضای مجازی تشکیل نشده و به نظر او اختلافات درباره مدیریت شورا و مرکز ملی در این وضعیت مؤثر بوده است.
این ادعا نیازمند بررسی مستقل صورت‌جلسات و تقویم نشست‌های شورا است. اما با این حال، آقامیری در نشست خبری مهر ۱۴۰۵ همچنان از جایگاه دبیر شورا و رئیس مرکز ملی سخن گفته و بر نقش شورای عالی به‌عنوان مرجع نهایی تصمیم‌گیری و مرکز ملی به‌عنوان تنظیم‌گر تنظیم‌گران تأکید کرده است. از این رو، برای روشن شدن موضوع، انتشار وضعیت رسمی حکم مسئولیت او و توضیح مرجع انتصاب درباره استمرار آن ضروری است.
اکنون، هفت سال پس از پایان دوره چهارساله انتصاب اعضای شورای عالی فضای مجازی، آیا حکم جدیدی برای اعضای حقیقی شورا صادر شده است؟ اگر حکم جدیدی صادر نشده، استمرار عضویت آنان بر چه مستندی استوار است؟ وضعیت حقوقی مسئولیت دبیر فعلی چیست؟ و در نهایت، چه سازوکاری برای اطمینان از انطباق مصوبات شورا و کمیسیون‌های وابسته با حدود اختیارات قانونی وجود دارد؟
شورا از سیاستگذاری وارد قانون‌گذاری شد
بخش دیگری از انتقادات حامد بیدی به اصل حدود اختیارات شورا و مرکز ملی مربوط می‌شود که سازوکارها و اختیارات مرکز ملی و کمیسیون‌های وابسته، در مواردی بدون تبدیل شدن به قانون مصوب مجلس، مبنای تصمیم‌گیری قرار گرفته‌اند. این دیدگاه، تفسیری انتقادی از حدود اختیارات شوراست و برای داوری حقوقی درباره هر مورد باید متن مصوبه، منشأ صلاحیت و نسبت آن با قوانین بالادستی بررسی شود.
نکته قابل‌توجه آن است که در مصوبه مربوط به کمیسیون عالی تنظیم مقررات نیز تصریح شده اصلاح مأموریت یا حذف تنظیم‌گرانی که بر اساس قانون تشکیل شده‌اند، باید از طریق مجلس شورای اسلامی انجام شود. وجود چنین قیدی نشان می‌دهد حتی در ساختار مقررات‌گذاری خود شورا نیز مرزهایی میان اختیارات نهادهای تنظیم‌گر و صلاحیت قانون‌گذاری مجلس پیش‌بینی شده است.
چه کسی باید پاسخ دهد؟
اکنون، نزدیک به 15 سال پس از تأسیس شورای عالی فضای مجازی و هفت سال پس از پایان دوره چهارساله انتصاب اعضای آن، مجموعه‌ای از پرسش‌های حقوقی و نهادی همچنان نیازمند پاسخ روشن است.
آیا حکم جدیدی برای اعضای حقیقی شورا صادر شده و اگر چنین حکمی وجود دارد، چرا متن یا مشخصات آن در دسترس عمومی قرار نگرفته است؟ اگر حکم جدیدی صادر نشده، استمرار عضویت آنان بر چه مستندی استوار است؟ وضعیت حقوقی مسئولیت دبیر فعلی چیست؟ و در نهایت، چه سازوکاری برای اطمینان از انطباق مصوبات شورا و کمیسیون‌های وابسته با حدود اختیارات قانونی وجود دارد؟
پاسخ به این پرسش‌ها فقط برای حقوقدانان اهمیت ندارد. وقتی نهادی درباره زیرساخت ارتباطی کشور، مقررات فعالیت سکوهای اینترنتی، حریم خصوصی و اقتصاد دیجیتال تصمیم می‌گیرد، شفافیت درباره اعتبار اختیارات تصمیم‌گیرندگان آن مستقیماً به حقوق عمومی مربوط می‌شود.
پایان دوره انتصاب، لزوماً به معنای پایان موجودیت شورا یا مرکز ملی فضای مجازی نیست؛ اما استمرار فعالیت یک نهاد نیز به‌خودی‌خود پاسخ‌گوی ابهام درباره صلاحیت اعضا و مدیران آن نخواهد بود.مساله اصلی این است که حکمی که برای چهار سال صادر شده، پس از پایان آن دوره چگونه و با کدام مستند حقوقی استمرار یافته است؟ تا زمانی که پاسخ مستند و روشنی به این پرسش ارائه نشود، بحث درباره اعتبار ترکیب شورای عالی فضای مجازی و حدود اختیارات مرکز ملی همچنان پابرجا خواهد ماند؛ بحثی که فراتر از اختلافات مدیریتی، به اصل قانونی بودن اعمال قدرت عمومی و ضرورت پاسخ‌گویی نهادهای تصمیم‌گیر بازمی‌گردد.
دیدگاه تان را بنویسید