«محمدتقی فیاضی» در گفت‌وگو با «توسعه ایرانی»، درباره سهم اندک برنامه هفتم از بودجه ۱۴۰۴:
برنامه‌های توسعه در مقابل واقعیت اقتصاد صرفا وصیت‌نامه است
رامتین موثق
هنگام تصویب بودجه 1404 در مجلس، یکی از انتقادات کارشناسان به احکام بودجه‌ای، برآورد آن از صادرات روزانه 1.8 میلیون بشکه نفت به قیمت متوسط 68 یورو بود زیرا از پارسال مشخص بود که سال 1404 برای ایران مقارن با بازگشت ترامپ و فعالسازی مکانیسم ماشه است و این اتفاقات می‌تواند مانع صادرات نفت ایران شود. این اخطار کارشناسان بجا بود زیرا واقعیت بازار تاکنون متفاوت بوده به صورتی که صادرات واقعی کمتر از این میزان بوده و متوسط قیمت هم به حدود ۶۳.۵ یورو رسیده است.
اما این تنها چالش بودجه 1404 نیست؛ علاوه بر کسری بودجه شدید که داد وزیر اقتصاد و رئیس‌جمهور را نیز درآورده است، گزارش سازمان برنامه نشان می‌دهد که 83 حکم قانون بودجه 1404 متناظر با برنامه هفتم معرفی شده است. اما ارزیابی مرکز پژوهش‌ها حاکی از آن است که تنها 29 درصد کاملاً منطبق، 28 درصد دارای ارتباط نسبی و 43 درصد فاقد تطابق با احکام برنامه هستند.
محمدتقی فیاضی، کارشناس و تحلیلگر اقتصاد و بودجه، در گفت‌وگو با «توسعه ایرانی»، دلایل تحقق نیافتن پیش‌بینی بودجه از صادرات نفت و انطباق پایین احکام آن را با برنامه هفتم توسعه ارزیابی کرده است.
میزان صادرات نفتی کشور تاکنون از تحقق اهداف بودجه ۱۴۰۴ عقب افتاده است، ارزیابی شما از دلایل این امر چیست؟
تحقق صادرات نفت در بودجه سال ۱۴۰۴ را نمی‌توان صرفاً ناشی از عملکرد وزارت نفت یا شرایط بازار دانست، بلکه باید آن را در بستر ساختار بودجه‌ریزی کشور ارزیابی کرد.
در ایران، به دلیل وجود کسری بودجه ساختاری و نبود انعطاف کافی در ردیف‌های هزینه‌ای، ابتدا سقف مخارج بسته و سپس برای ایجاد تراز حسابداری، منابع تعریف می‌شود. در این چارچوب، بخش قابل توجهی از منابع به عواید نفتی اختصاص داده می‌شود که رقم ریالی آن حاصل ضرب سه متغیر کلیدی است: (1) میزان صادرات نفت، (2) قیمت جهانی نفت و (3) نرخ تسعیر ارز. هر سه این متغیرها، به ویژه قیمت نفت، با عدم اطمینان مواجه‌اند. با این حال، تعیین این رقم در عمل بیشتر تابع نیازهای مالی دولت برای پوشش کسری بودجه است تا یک برآورد واقع‌بینانه از شرایط بازار و ظرفیت صادراتی کشور.
بخش قابل‌توجهی از هزینه‌ها و منابع در ساختار بودجه به صورت خارج از بودجه یا به شکل صندوق‌ها و ردیف‌های خاص اداره می‌شوند که نظارت و انطباق آنها با اهداف برنامه را دشوار می‌کند؛ نتیجه این بی‌نظمی، برنامه‌هایی است که فاقد متر و معیار تبدیل به تخصیص‌های عملیاتی قابل پیگیری‌اند
از منظر اجرایی، صادرات نفت ایران در سال ۱۴۰۴ با محدودیت‌های قابل‌توجهی مواجه بوده است. تداوم تحریم‌های مالی و بانکی، محدودیت‌های بیمه و حمل‌ونقل، رقابت در بازارهای هدف به ویژه در شرق آسیا، و نوسانات قیمت جهانی نفت تحت‌تاثیر تصمیمات اوپک‌پلاس و تحولات ژئوپلیتیک، همگی بر حجم واقعی صادرات اثر منفی گذاشته‌اند. علاوه بر این، نرخ تسعیر ارز در بودجه به دلایل سیاسی و ملاحظات تورمی، اغلب کمتر از نرخ بازار تعیین می‌شود و این امر سبب افزایش شکاف میان منابع پیش‌بینی‌شده و منابع تحقق‌یافته می‌گردد. در نتیجه می‌توان گفت عقب‌ماندگی تحقق اهداف صادراتی در بودجه ۱۴۰۴ نه تنها ناشی از شرایط بیرونی و فشارهای بین‌المللی است، بلکه ریشه در ماهیت بودجه‌ریزی ایران دارد که نفت را به عنوان متغیری وابسته برای پر کردن کسری تلقی می‌کند، نه یک منبع واقعی مبتنی بر ظرفیت‌های قابل اتکا.
آیا تشدید تحریم‌ها توسط ترامپ بیشتر به این موضوع دامن زده یا ارزیابی بودجه از فروش روزانه ۱.۸ میلیون بشکه نفت با متوسط قیمتی ۶۸ یورو بسیار بلندپروازانه بوده است؟
پاسخ به این پرسش مستلزم توجه هم‌زمان به دو بُعد «عوامل بیرونی» و «خطای برآورد در بودجه» است.
بدون تردید تشدید تحریم‌های نفتی و مالی ایالات متحده در دوره ترامپ، کانال‌های فروش و نقل‌وانتقال درآمدهای نفتی ایران را محدود کرد و حتی پس از تغییر دولت در آمریکا نیز بخشی از همان محدودیت‌ها پابرجا ماند. این موضوع نه تنها میزان واقعی صادرات را کاهش داد، بلکه هزینه‌های پنهانی همچون تخفیف اجباری به خریداران یا استفاده از مسیرهای غیررسمی و پرریسک را نیز به ایران تحمیل کرد.
از سوی دیگر، فرض بودجه ۱۴۰۴ مبنی بر فروش روزانه ۱.۸ میلیون بشکه با متوسط قیمتی معادل ۶۸ یورو بیش از آنکه مبتنی بر تحلیل دقیق شرایط بازار و ظرفیت‌های صادراتی کشور باشد، تابع نیاز دولت به پوشش کسری بودجه ساختاری بوده است. به بیان دیگر، رقم مزبور بیشتر یک «سقف تامین مالی» است تا پیش‌بینی واقع‌بینانه. بنابراین، هم تحریم‌های ترامپ و استمرار محدودیت‌های بین‌المللی، و هم خوش‌بینی غیرواقعی در مفروضات بودجه، توامان به عقب‌ماندگی تحقق درآمدهای نفتی نیم‌سال نخست سال ۱۴۰۴ دامن زده‌اند.
مرکز پژوهش‌های مجلس ارزیابی کرده که تنها ۲۹ درصد از احکام بودجه ۱۴۰۴ با برنامه هفتم مطابقت دارد؛ ارزیابی شما از این آمار چیست؟
ارزیابی کلی از پدیده‌ای که مرکز پژوهش‌ها گزارش کرده، باید از منظر ساختاری بررسی شود؛ نرخ پایین انطباق، 29 درصدی، صرفاً یک نقص شکلی نیست بلکه نشان‌دهنده ناهماهنگی نهادی میان دستگاه برنامه‌ریزی (برنامه پنج‌ساله) و فرآیند بودجه‌نویسی سالانه است.
در ساختار کنونی، بودجه‌نویسی تابع اجبارهای کوتاه‌مدت و سقف‌های هزینه‌ای است؛ ابتدا سقف مخارج بسته و سپس منابع بر اساس نیازهای تراز حسابداری و کمبودهای مالی «پُر» می‌شود. در نتیجه احکام بودجه بیشتر برای تامین مالی فوری تدوین می‌شوند تا اجرای تدابیر برنامه‌ای بلندمدت. این نحوه عمل، برنامه پنج‌ساله را از نقش راهبردی‌اش تهی می‌کند و به جای آنکه بودجه سالانه «برش اجرایی» برنامه باشد، برنامه‌ها به متن‌های آرمانی بدل می‌شوند که هیچ ضمانت تخصیصی و اجرایی در برابر آنها وجود ندارد.
یکی از دلایل اصلی این شکاف، فقدان «ارتباط هدفمند و نظام‌مند» میان اسناد است؛ سازوکار رسمی که اهداف کلان برنامه را به ردیف‌های بودجه‌ای مشخص، شاخص‌های عملکردی و تعهدات دستگاهی تبدیل کند، ضعیف یا ناکارآمد است. تفاوت در چارچوب زمانی و فرمت (برنامه پنج‌ساله با افق میان‌مدت و بودجه سالانه با افق یک‌ساله)، نبود پنجره زمانی هماهنگ برای تدوین و تصویب، و پراکندگی اختیارات بین وزارت‌ها، سازمان برنامه و مجلس، از جمله موانع نهادی‌اند. علاوه بر این، بخش قابل‌توجهی از هزینه‌ها و منابع در ساختار بودجه به صورت خارج از بودجه یا به شکل صندوق‌ها و ردیف‌های خاص اداره می‌شوند که نظارت و انطباق آنها با اهداف برنامه را دشوار می‌کند؛ نتیجه این بی‌نظمی، برنامه‌هایی است که فاقد متر و معیار تبدیل به تخصیص‌های عملیاتی قابل‌پیگیری‌اند.
عامل سوم، «عدم انعطاف بودجه» است که توان تطبیق‌پذیری بودجه سالانه با اهداف برنامه پنج‌ساله را تضعیف می‌کند. بودجه‌های ایران از نسبت قابل توجهی از هزینه‌های ثابت و تخصیص‌یافته (حقوق و دستمزد، پرداخت‌های یارانه‌ای، بدهی‌های عمومی و هزینه‌های جاری) تشکیل شده‌اند و سهم هزینه‌های قابل جابه‌جایی و سرمایه‌گذاری برنامه‌محور محدود است. به علاوه، بستن سقف مخارج پیش از برآورد منابع و سپس استفاده از متغیرهای نامطمئن مثل درآمد نفتی و نرخ تسعیر ارز به عنوان «متغیر تنظیمی و ترازکننده» تامین مالی، انعطاف و واقع‌گرایی را کاهش می‌دهد. در غیاب مکانیزم‌های بازتخصیص سریع و قواعد شفاف تنزیل یا مابه‌التفاوت، حتی اگر هدف برنامه‌ای وجود داشته باشد، بودجه توان عملیاتی برای تغییر جهت به سمت آن اهداف را ندارد.
در مرحله تهیه، برنامه‌ها غالباً دور از واقعیات اقتصاد کلان و فضای کلی کشور تنظیم می‌شوند؛ مفروضات رشد، صادرات نفت، نرخ ارز، و سرمایه‌گذاری‌های خارجی یا داخلی بدون سناریونویسی و بدون تحلیل حساسیت در برابر شوک‌های داخلی و بین‌المللی تدوین می‌شوند. به بیان ساده، برنامه‌ها معمولاً با «بهترین حالت» مطلوب نوشته می‌شوند در حالی که نیازمند مدل‌سازی چندحالته (پایدار، بدبینانه، خوش‌بینانه) و تعیین پیش‌نیازهای کمی برای تحقق هر هدف هستند. این ضعف در طراحی باعث می‌شود هنگام برخورد با واقعیت‌های اقتصادی، مانند افت صادرات، نوسان نرخ ارز یا کمبود تقاضای سرمایه‌گذاری، برنامه‌ها کنار گذاشته شده یا صرفاً به صورت وصیت‌نامه‌ای باقی بمانند و اثربخشی سیاستگذاری بلندمدت کاهش یابد.
تحلیلگر اقتصاد و بودجه: نرخ پایین انطباق 29 درصدی بودجه با برنامه هفتم، صرفاً یک نقص شکلی نیست بلکه نشان‌دهنده ناهماهنگی نهادی میان دستگاه برنامه‌ریزی (برنامه پنج‌ساله) و فرآیند بودجه‌نویسی سالانه است و درمجموع می‌توان گفت نظام برنامه‌ریزی کشور گرفتار نوعی عدم انسجام و عدم ضمانت اجرایی است
در مرحله اجرا، تحقق اهداف برنامه‌ای نیازمند رعایت پیش‌شرط‌های کمی و کیفی مشخص است که اغلب نادیده گرفته می‌شوند؛ برای نمونه اگر هدف رشد اقتصادی ۸ درصد تعیین شود، لازم است سناریوی اقتصادی نشان دهد این رشد چگونه و با چه ترکیبی از سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، افزایش بهره‌وری، و رشد صادرات محقق خواهد شد. افزایش پیوسته رشد به سطح 8 درصد نیازمند افزایش قابل‌توجهی در نرخ سرمایه‌گذاری ناخالص، ترکیبی از سرمایه‌گذاری دولتی، خصوصی داخلی و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی است. دستیابی به چنین رشدی ممکن است مستلزم افزایش خالص سرمایه‌گذاری به اندازه حدود ۱۲ تا ۲۰ درصد از تولید ناخالص داخلی باشد که برای کشوری با اندازه اقتصاد ایران معادل چندصد میلیارد دلار سرمایه‌گذاری جدید سالانه می‌شود. بدون فراهم شدن این حجم سرمایه‌گذاری، برطرف شدن موانع ساختاری مانند تحریم‌ها، محدودیت‌های بیمه و حمل‌ونقل و ایجاد فضای کلان باثبات (نرخ ارز قابل پیش‌بینی، تورم کنترل‌شده، نظام بانکی کارا)، اهداف برنامه‌ای صرفاً اعلامی باقی خواهند ماند و بودجه سالانه نیز به تناسب از تطبیق با آن عاجز خواهد بود.
نظام برنامه‌ریزی کشور را در زمینه بودجه‌ریزی و تدوین برنامه‌های توسعه چطور ارزیابی می‌کنید؟
ارزیابی نظام برنامه‌ریزی کشور در حوزه بودجه‌ریزی و تدوین برنامه‌های توسعه نشان می‌دهد که ما با یک شکاف نهادی و کارکردی جدی مواجهیم. به لحاظ نظری، قرار است برنامه‌های پنج‌ساله به عنوان سند بالادستی، اهداف کلان و راهبردهای کشور را مشخص کنند و بودجه‌های سالانه نیز در حکم «برش اجرایی» از این برنامه‌ها باشند. اما در عمل، رابطه‌ای نظام‌مند و پایدار میان این دو وجود ندارد. بودجه بیشتر تابع فشارهای کوتاه‌مدت، نیازهای مالی روزمره و ملاحظات سیاسی است تا تحقق اهداف میان‌مدت و بلندمدت. همین موضوع باعث شده که بسیاری از اهداف برنامه‌های توسعه صرفاً روی کاغذ باقی بمانند و در اجرا جای خود را به مدیریت کسری بودجه بدهند.
محمدتقی فیاضی در گفت‌وگو با «توسعه ایرانی»: فرض بودجه ۱۴۰۴ مبنی بر فروش روزانه ۱.۸ میلیون بشکه با متوسط قیمتی معادل ۶۸ یورو بیش از آنکه مبتنی بر تحلیل دقیق شرایط بازار و ظرفیت‌های صادراتی کشور باشد، تابع نیاز دولت به پوشش کسری بودجه ساختاری بوده است
از سوی دیگر، عدم انعطاف بودجه مانع از انطباق با الزامات برنامه می‌شود. بخش بزرگی از هزینه‌ها ماهیت اجتناب‌ناپذیر دارند (حقوق و دستمزد، بازپرداخت بدهی‌ها، یارانه‌ها و...) و فضای کمی برای سیاستگذاری فعال و برنامه‌محور باقی می‌گذارند. علاوه بر این، در تدوین برنامه‌ها معمولاً برآوردها با واقعیات اقتصاد کلان کشور (نرخ رشد، تورم، ظرفیت صادرات نفت، سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی) فاصله دارد. برای نمونه، تعیین رشد اقتصادی ۸ درصد بدون محاسبه دقیق میزان سرمایه‌گذاری لازم و الزامات فضای کلان، از پیش محکوم به شکست است.
برنامه‌های توسعه معمولاً با «بهترین حالت» مطلوب نوشته می‌شوند در حالی که نیازمند مدل‌سازی چندحالته (پایدار، بدبینانه، خوش‌بینانه) هستند. این ضعف در طراحی باعث می‌شود هنگام برخورد با واقعیت‌های اقتصادی، مانند افت صادرات، نوسان نرخ ارز یا کمبود تقاضای سرمایه‌گذاری، برنامه‌ها کنار گذاشته شده یا صرفاً به صورت وصیت‌نامه‌ای باقی بمانند
بنابراین می‌توان گفت نظام برنامه‌ریزی کشور گرفتار نوعی عدم انسجام و عدم ضمانت اجرایی است. نبود پیوند نهادی بین برنامه و بودجه، انعطاف‌ناپذیری ساختار مالی دولت، فاصله گرفتن برنامه‌ها از واقعیات اقتصاد کلان، و بی‌توجهی به الزامات اجرایی، همه باعث شده‌اند که چرخه برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی در ایران بیشتر صوری و نمایشی باشد تا ابزاری برای حکمرانی مؤثر.
دیدگاه تان را بنویسید