چرا بودجه شرکت‌های دولتی شفاف نیست؟

امین قلعه‌ای

لایحه بودجه سال 1398 در حالی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد که به عقیده اکثر ناظران فاقد استانداردهای اولیه شفافیت است. تعیین وضعیت دخل و خرج یک ساله کشور یکی از مهم‌ترین وظایف دولت‌هاست که طبق قانون، دولت هر سال باید حداکثر تا ۱۵ آذرماه لایحه پیشنهادی بودجه کل کشور را برای بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه دهد. اما با توجه به اینکه بودجه سال آینده با اشکالات اساسی همراه بود، دولت مکلف به اصلاح بندهایی از لایحه شد. پس از انجام اصلاحات و تقدیم لایحه بودجه به مجلس، مشخص شد دولت سقف بودجه سال ۹۸ را ۱۷۰۳ هزار میلیارد تومان بسته است. عددی نجومی که از رشد ۴۰ درصدی نسبت به بودجه ۱۲۲۲ هزار میلیارد تومانی امسال حکایت دارد. به گفته ناظران اقتصاد ایران با چالش‌های عمده‌ای مواجه است که یکی از آنها، چالش بودجه عمومی دولت است. این موضوع از آن رو مهم است که بر اساس شواهد ناپایداری و عدم توازن بودجه عمومی و تنگنای مالی دولت روندی فزاینده دارد. این چالش‌ها از یک‌سو ریشه در ساختار مخارج دولت ( اتلاف منابع) و از سوی دیگر ریشه در ناپایداری درآمدهای دولت به دلیل وابستگی زیاد به درآمدهای نفتی دارد. بودجه سال 98 نیز از این قاعده مستثنی نیست. این همه در حالی است که به اعتقاد اکثر کارشناسان اقتصادی با توجه به شرایط ناشی از تحریم‌های نفتی و مالی ایالات متحده بودجه سال 98 حالا دیگر باید با در نظر گرفتن کاهش درآمدهای نفتی دولت تنظیم می‌شد. 

 افسانه بودجه عملکردی 

بیست و یکم مردادماه امسال محمدباقر نوبخت،رئیس سازمان برنامه و بودجه در راستای اجرای بند پ ماده ۷ قانون برنامه ششم، تبصره ۲ و پیوست شماره ۴ قانون بودجه سال ۹۷ موضوع بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، چارچوب جدید تنظیم بودجه را به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کرد. با این حال اما نگاهی گذار به لایحه بودجه سال 98 به خوبی نشان می‌دهد که در این لایحه آنچه مورد توجه و ارزیابی قرار نگرفته، عملکرد دستگاه‌ها و شرکت‌های مختلف دولتی است. براساس لایحه پیشنهادی بودجه ۹۸ حدود ۴۰۰ هزارمیلیارد تومان افزایش داشته است که ۳۰۰ هزارمیلیارد تومان از این افزایش، مربوط به افزایش بودجه شرکت‌های دولتی است. بودجه شرکت‌های دولتی هر سال بخش بزرگی از کل بودجه را به خود اختصاص می‌دهد به طوری که در لایحه بودجه پیشنهادی سال ۹۸ کل کشور، سهم بودجه عمومی ۲۵ درصد و بودجه شرکت‌های دولتی ۷۵ درصد کل بودجه است. در بودجه سال ۹۷ کل کشور، سهم بودجه شرکت‌های دولتی از کل بودجه ۶۹ درصد است، اما برای سال آینده به ۷۵ درصد افزایش یافته است. بودجه عمومی نیز در قانون بودجه ۹۷ (جاری) سهمی ۳۳ درصد دارد که لایحه پیشنهادی ۹۸ این سهم به ۲۵ درصد کاهش یافته است. این حجم از افزایش بودجه شرکت‌ها در حالی رخ داده که طبق اذعان نمایندگان مجلس دخل و خرج شرکت‌های دولتی فاقد شفافیت است. محمدرضا پورابراهیمی رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس در این خصوص می‌گوید: در بررسی بودجه یکی از اشکالات اساسی این است که عملکرد بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی در حوزه اجزای بودجه عمومی بررسی نمی‌شود. حدود یک سوم از کل بودجه در قالب بودجه عمومی می‌آید و بقیه در حوزه عملکرد بانک‌ها، شرکت‌های دولتی و مجموعه‌های دیگر هستند که نتیجه عملکرد آن‌ها در سرفصل درآمدی می‌آید و هیچ وقت اجرای آن در ساختار بودجه بررسی نمی‌شود .رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس با بیان اینکه باید بتوانیم بر مجموعه بانک‌ها و شرکتهای دولتی نظارت دقیق‌تر کنیم، می‌گوید: «اکنون یکی از اشکالات اساسی بررسی بودجه‌های سنواتی، وارد نشدن جدی مجلس به ریز اقلام درآمدی و هزینه مجموعه شرکت‌ها و بانک‌های بخش دولتی است.» این اظهارات رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی به‌خوبی نشان میدهد که به دلیل ساختار نظام بودجه‌ریزی مجلس شورای اسلامی از ابزارهای کافی برای نظارت بر نحوه هزینه‌کرد منابع در شرکت‌های دولتی و سایر مراکز در دستگاه‌های مختلف برخودار نیست. 

 دو راهی اتلاف منابع یا عدالت اجتماعی 

سال گذشته مسعود نیلی، مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور از نظام بودجه‌ریزی کشور به‌عنوان یکی از ابرچالش‌‌های اقتصاد ایران معرفی کرد. بودجه سالیانه نماد توافق ملی برای بازتوزیع منابع کشور است. به عقیده کارشناسان منابع اصلی بودجه سرمایه‌های ملی هستند و دولت باید کارگزار مردم در تصمیم‌گیری درباره شیوه هزینه‌ کردن منابع و سرمایه‌های ملی باشد. بررسی شاخص‌های مختلف نشان می‌دهد ناپایداری و عدم تعادل بودجه در اقتصاد ایران، روندی فزاینده دارد. بودجه عمومی سال 1398 کشور حدود 440 هزار میلیارد تومان است و سهم هر ایرانی (در جمعیت 82 میلیون نفری) بیش از پنج میلیون (5366000 تومان) تومان می‌شود. در همین حال دولت رقمی معادل 900 هزار میلیارد تومان یارانه پنهان و آشکار در بودجه می‌پردازد و این معادل یازده میلیون تومان (10975000 تومان) به ازای هر ایرانی، یعنی دو برابر سهم از بودجه عمومی است.کارشناسان می‌گویند: «مبالغ یارانه آشکار در بودجه می‌آیند. برای مثال وام‌های حمایتی اشتغال و مخارج به‌عنوان بیمه درمانی و حمایتی و ... از آن جمله‌اند که البته ماجرای رسیدن‌شان به گروه‌های هدف واقعی، قصه مفصل دیگری است. مبالغ یارانه پنهان اما در بودجه ذکر نمی‌شود. مبالغی هم هست که یارانه‌‌ای فرابودجه‌ای و به دلیل تعهدات گاه به گاه دولت به این و آن است.» این مقدار یارانه با توجه به ناکارآمدی اقتصادی و اجرایی دستگاه‌ها، عادلانه توزیع نمی‌شود. به همین دلیل سهم ثروتمندان از یارانه پنهان بنزین بیش از ۱۰ برابر بهره‌مندی خانوار فقیر از آن است. این نابرابری در بهره‌مندی از مبالغ یارانه‌ها در بقیه بخش‌ها نیز کم‌وبیش وجود دارد. محمد فاضلی، پژوهشگر علوم اجتماعی در این باره می‌گوید: «در مقام مقایسه، ۱۲۰ هزار میلیارد تومان مالیات پیش‌بینی شده که در برابر حتی یارانه بنزین که ۱۴۵ هزار میلیارد تومان است، یا مجموع یارانه‌های پنهان که ۶۷۰ هزار میلیارد تومان است، قطره‌ای بیش نیست. یعنی خانوارهای ثروتمند، به‌طور میانگین، بیش از مالیاتی که می‌دهند از تخفیف حتی بنزین بهره‌مند می‌شوند.» او ادامه می‌دهد:«برنامه‌ریزان باید بیشتر درباره تأثیر این گونه بودجه‌نویسی توضیح بدهند. یادمان باشد بین سوختن کودکان‌مان در مدارس غیراستاندارد، کیفیت پایین خدمات عمومی، فقر غذایی برخی خانوارها « که تعدادشان کم نیست» بیکار شدن کارگران، و بسیاری مسائل دیگر و این شیوه بودجه‌ تنظیم کردن رابطه زیادی هست. بودجه باید شفاف‌سازی شود. شیوه‌ای که در گذشته بودجه‌ریزی شده در مسیر اتلاف بوده است بیش از آن‌که به عدالت نزدیک باشد.»