نوسازی و عمران شهری در لایحه بودجه ۱۳۹۸

میترا عظیمی

عضو هیئت علمی دانشگاه علامه‌طباطبائی

فعالیتهای نوسازی و بهسازی در شهرهای ایران همزمان با اصلاحات مدرن رضاشاه از سال 1310 آغاز شد. این فعـالیتها به دلیل وقوع جنگ جهانی دوم تا سال 1320 ابتر ماند و مجدد در سال 1345 با تصویب قانون جدید شهرداری ها، فعالیت در این زمینه از سر گرفته شد. در سال 1347 قانون نوسازی و عمران شهری از تصویب مجلس شورای ملی و مجلس سنا گذشت. مطابق این قانون، نوسازی و عمران، اصلاحات اساسی و تأمین نیازمندیهای شهری، احداث، اصلاح و توسعه معابر، ایجاد پارکها و پارکینگ‌ها (‌توقفگاه‌ها)، میدان‌ها، حفظ و نگهداری پارکها و باغهای عمومی موجود، تأمین سایر تأسیسات مورد نیازعمومی و نوسازی محلات، مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها از وظایف اساسی شهرداریها است و شهرداریها در اجرای وظائف مذکور مکلف به تهیه برنامه‌های اساسی و نقشه‌های جامع هستند. بر اساس این قانون، شهرداری متولی اصلی نوسازی و عمران شهری است اما در حال حاضر علاوه بر شهرداری برخی نهادهای دولتی دیگر مانند وزارت راه و شهرسازی در حوزه عمران شهری و نوسازی ورود دارند. 

در رابطه با نوسازی و عمران شهری، در سالهای گذشته دولت و شهرداریهای کشور تلاشهای زیادی را به انجام رسانده‌اند اما در نبود نهاد مدیریت یکپارچه و هماهنگ شهری، اجرای برنامه‌های احیا و بهسازی در بسیاری از شهرهای کشور با موفقیت اندکی همراه بوده است. بگونه‌ای که دستگاه‌های عمدتاً دولتی و شهرداریها هر کدام بنا به شرح وظایف خود، اقدامات پراکنده و موازی را انجام داده اند. عدم هماهنگی این اقدامات و نبود همراهی تمامی کنشگران نه تنها منجر به بهبود وضعیت موجود نشده، بلکه روز به روز بر شدت و ابعاد معضلات شهرها دامن زده است. با این توصیف اگر قصد بر آن باشد که وضعیت نوسازی و عمران شهری در لایحه بودجه 98 مورد بررسی قرار گیرد تنها به حوزه فعالیت‌های شهرداری محدود نمیشود بلکه می‌باید دیگر نهادهای درگیر در عمران شهری را نیز مورد توجه قرار داد.

با مشخص شدن ابعاد نوسازی و عمران شهری، در این نوشتار قصد بر آن است تا وضعیت عمران شهری به تفکیک محورهای حمل و نقل، مسکن، آب و فاضلاب و آلودگی در لایحه بودجه 98 مورد بررسی قرار گیرد.

حمل و نقل

بطور کلی، در لایحه بودجه سال 1398 بیشترین سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به طرح‌های فصل حمل و نقل (معادل 7121 میلیارد تومان) اختصاص دارد. جهت‌گیری اساسی برای اختصاص منابع به طرح‌های این فصل بر اساس اولویت دادن به تأمین اعتبار طرح‌های قابل خاتمه در سال 1398، طرح‌های مصوب سفرهای رهبری و ریاست جمهوری، طرح‌های مهم و اولویت‌دار شبکه حمل و نقل و طرح‌های نگهداری بهینه زیرساخت‌های حمل و نقل می‌باشد. بر این اساس، اعتبار طرح‌ها و پروژه‌های قابل خاتمه در سال 1398 به 350 میلیارد تومان افزایش یافته و در مقایسه با سال 1397 (با اختصاص 240 میلیارد تومان)، از رشد 45.8 درصدی برخوردار گردیده است. 

همچنین  اعتبار طرح‌ها و پروژه‌های مربوط به سفرها در سال 1398 از 6662 میلیارد ریال ابلاغی سال 1397 به 10427 میلیارد ریال ( 56 درصد رشد) و  اعتبار طرح‌ها و پروژه‌های مهم و اولویت‌دار شبکه حمل و نقل در سال 1398 از 11205 میلیارد ریال ابلاغی سال 1397 به 17832 میلیارد ریال (59 درصد رشد)  افزایش یافته است.

در این لایحه پیش‌بینی شده است، مساعدت با شهرداری‌ها برای تأمین مالی طرح‌های عمران شهری از طریق اختصاص حداقل 2 میلیارد دلار جهت ساخت و بهره‌برداری از مترو و طرح‌های کاهش آلودگی هوا در صورت تأمین 15 درصد سهم دستگاه توسط شهرداری‌های و دستگاه‌های ذیربط و تضمین اصل و سود تسهیلات توسط دولت (بند «د» تبصره 3) در دستور کار قرار گیرد. همچنین کمک به شهرداری‌ها برای تأمین منابع مالی لازم از طریق تضمین 50 درصد اوراق مشارکت منتشر شده (بند «د» تبصره 5) استفاده اهرمی از منابع صندوق توسعه ملی برای تأمین سهم پانزده درصد دولت به منظور اخذ تسهیلات خارجی جهت اجرای طرح‌های مهم ریلی و تجهیز منابع (تسهیلات ارزی) از طریق ایجاد اعتبار برای بخش‌های خصوصی، تعاونی و شهرداری‌ها و کاهش ریسک برای بانک‌های عامل برای طرح‌های حمل و نقل درون و برون‌شهری از دیگر موارد مرتبط با طرحهای حمل و نقل شهری میباشد.

مسکن

برای شرکت عمران شهرهای جدید به عنوان دستگاه متولی مدیریت ساخت و ساز و فروش عرصه و اعیانی واحدهای مسکونی، تجاری، اداری و خدماتی در شهرهای جدید در لایحه بودجه سال آتی ۷۴ میلیارد و ۵۰۰ میلیون تومان پیشنهاد شده است. سازمان مجری ساختمان ها و تأسیسات عمومی و دولتی نیز به عنوان سازمان متولی ساخت و ساز ساختمان های دولتی شامل بیمارستان های دولتی، حرم مطهر حضرت معصومه (س)، مصلای امام خمینی (ره)، پروژه توسعه مجلس شورای اسلامی و چند سازه دیگر دولتی در لایحه پیشنهادی سال ۱۳۹۸ با ۱۸۲ میلیارد و ۹۹۲ میلیون تومان، توانسته بخشی از بودجه پیشنهادی وزارت راه و شهرسازی در سال آینده را به خود اختصاص دهد.

در بند (ب) تبصره 8 این لایحه به طور خاص به تکالیف دولت برای عملیات آماده سازی، تامین خدمات روبنایی و زیربنایی و تکمیل واحدهای مسکن مهر، طرح های بازآفرینی شهری و احیای بافت‌های فرسوده و همچنین احداث واحدهای مسکن اجتماعی اشاره شده است. یکی از مهمترین ویژگی‌های این بند افزایش سرمایه بانک مسکن تا 5 هزار میلیارد تومان است تا از محل این افزایش سرمایه نسبت پرداخت تسهیلات اقدام شود. 

در رابطه با مسکن مهر باید افزود، اهداف لایحه بودجه سال 1398 در بخش مسکن شامل تکمیل خدمات زیربنایی اولیه برای 300 هزار واحد مسکن مهر، تکمیل بخشی از خدمات روبنایی مسکن مهر در شهرهای جدید از جمله مدرسه، درمانگاه، کلانتری و مسجد و تکمیل و تحویل حدود 300 هزار واحد مسکن مهر است. بعلاوه، از جمله مهمترین تمهیدات پیش‌بینی شده لایحه در این بخش تسریع در تکمیل خدمات زیربنایی با افزایش اعتبار ردیف «تخفیف عوارض پروانه، حمایت‌های مالی و تراکم و زیرساخت مسکن مهر (سهم دولت)» نسبت به سال 1397 به میزان صددرصد میباشد.

همچنین استفاده حداکثری از منابع داخلی شرکت‌های وابسته به وزارتخانه‌های نیرو و راه و شهرسازی و ارائه تسهیلات به‌منظور تسریع در تکمیل خدمات زیربنایی و روبنایی و تسهیل‌گری اتمام مسکن مهر و تحرک در بخش مسکن از طریق تقویت بانک مسکن و اخذ تسهیلات توسط مجریان طرح در دستور کار قرار گرفته است. در این بند از لایحه بودجه 98، وزارت راه و شهرسازی مجاز شده تا سقف1500  میلیارد تومان از محل منابع داخلی و یا تهاتر اراضی و املاک متعلق به دو سازمان تابعه این وزارتخانه یعنی شرکت عمران شهرهای جدید و سازمان ملی زمین و مسکن را به قیمت کارشناسی، صرف تکمیل واحدهای مسکن و اجرای طرح های بازآفرینی شهری و احداث واحدهای مسکن اجتماعی و حمایتی کند.

علاوه بر این به وزارت راه و شهرسازی مجوز داده شده بتواند تا زمین های متعلق به شرکت عمران شهرهای جدید و سازمان ملی زمین و مسکن را تا سقف 3 هزار میلیارد تومان طی قراردادهایی با بانک های عامل و صندوق های تامین مالی در رهن آنها قرار دهد و متناسب با آن تسهیلات لازم برای اجرای طرح های جامع، تفصیلی و آماده سازی مصوب را اخذ و برای تکمیل این طرح ها هزینه کند.

بودجه پیشنهادی شرکت بازآفرینی شهری نیز که قرار است وظیفه نوسازی و بهسازی بافت های فرسوده و نابه سامان شهری را عملیاتی کند، با رقم ۲۶۶ میلیارد و ۵۰۰ میلیون تومان به نمایندگان مجلس عرضه شده است. در بخش بازآفرینی بافت‌های ناکارآمد شهری نیز ادامه نوسازی و بازسازی 486 محله با مساحت تقریبی 28000 هکتار از طریق تأمین اعتبار برای کمک بلاعوض برای تملک اراضی و تامین خدمات زیربنایی و روبنایی، وجوه اداره شده برای اعطای تسهیلات ساخت و وجوه اداره شده برای اعطای تسهیلات ودیعه اسکان موقت در لایحه بودجه سال 1398 منظور شده است.  در تبصره (17) لایحه بودجه سال آینده، دولت و بانک مرکزی مکلف به تامین تسهیلات لازم برای تامین مسکن 100 هزار نفر از ایثارگران با نرخ کارمزد 4 درصد شده است.بر اساس این لایحه، حتی ایثارگرانی که قبلا از این تسهیلات استفاده کردند می توانند از تسهیلات مسکن ایثارگران استفاده کنند با این شرط که ایثارگرانی که در سنوات گذشته از تسهیلات ارزان قیمت تا سقف 20 میلیون تومان استفاده کردند و تا پایان سال 95 تسهیلات خود را تسویه کردند می توانند برای خرید یا ساخت مسکن جدید از تسهیلات مسکن ارزان قیمت ایثارگری بهره مند شوند.

مقایسه بودجه سال های ۹۷ و 98 وزارت راه و شهرسازی نشان میدهد، بودجه پیشنهادی وزارت راه و شهرسازی در سال ۹۸ نسبت به سال 97 که با رقم ۷ هزار و ۸۳۰ میلیارد تومان به مجلس پیشنهاد شد، با رشد ۶.۵ درصدی مواجه شده است. طبق اطلاعات ارائه شده در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ وزارت راه و شهرسازی به همراه سازمان‌های زیرمجموعه خود حدوداً ۸۳۸۱ میلیارد تومان بودجه خواهند گرفت. این در شرایطی است که دولت در لایحه بودجه سال گذشته برای این وزارتخانه درخواست بودجه ۷۸۳۰ میلیارد تومانی کرده بود که نسبت به بودجه سال ۱۳۹۶ کاهش ۹ درصدی را نشان می‌داد.

آب و فاضلاب

از مهمترین سیاست‌های تدوین لایحه بودجه سال 1398 در بخش آب و فاضلاب، کاهش نقش دولت در اجرای طرح‌های عمرانی، تنوع بخشی به منابع مالی و واگذاری طرح‌ها به بخش خصوصی به‌منظور اجرای سریع‌تر و خودگردان شدن طرح‌ها است.

بر این اساس هدفگیریهای اصلی بودجه 98 در حوزه آب عبارتست از، استفاده از فاینانس خارجی کشور چین جهت ایجاد تصفیه‌خانه فاضلاب مشهد، پنج شهر استان خوزستان (شوش، اندیمشک، بهبهان، ایذه و بستان) و تصفیه‌خانه فاضلاب غرب اهواز، همچنین حجم سرمایه‌گذاری جذب‌شده بخش خصوصی در قالب قراردادهای بیع متقابل فاضلاب به ارزش حال معادل 65257 میلیارد ریال می‌باشد که استمرار این روند و انواع راهکارها جهت ترغیب و تشویق بخش خصوصی لحاظ شده است. همچنین واگذاری طرح‌های فاضلاب در حال احداث در استان‌های کم‌آب و صنعتی به بخش خصوصی یکی دیگر از جهت‌گیری‌های اصلی این بخش در سال 1398 است. بررسیها نشان میدهد، بخش آب و فاضلاب در اخذ تسهیلات از بانک‌های توسعه اسلامی، بانک جهانی و اکو رتبه اول در کشور را دارا می‌باشد. بنابراین در سال 98 استفاده از ظرفیت تسهیلات بانک‌های توسعه‌ای خارجی در ایجاد تأسیسات فاضلاب شهر‌های اولویت‌دار استان گلستان، گیلان و مازندران و همچنین  استفاده از وام خارجی بمنظور اجرای طرح ‌ فاضلاب شهر   کرمانشاه (با توجه به معضلات زیست‌محیطی عدیده) و شهرهای اولویت‌دار استان تهران و شهر مشهد مدنظر قرار گرفته است.

مبارزه با آلودگی

حساسیت دولت نسبت به ترافیک و آلودگی هوا به‌عنوان دو معضل اصلی پایتخت در تبصره‌های لایحه بودجه 98 منعکس شده است. در بند «د» تبصره «3» آمده است، دولت مجاز است در صورت تأمین 15 درصد سهم دستگاه توسط شهرداری ها و دستگاه های ذی ربط و تعهد به بازپرداخت اصل و سود توسط همان دستگاه حداقل دو میلیارد  دلار از تسهیلات خارجی این تبصره را در جهت ساخت و بهره برداری از خطوط مترو و طرح های کاهش آلودگی هوا اختصاص دهد. دولت موظف است نسبت به تضمین اصل و هزینه های این تسهیلات اقدام نماید. همچنین جهت اجرای طرح ناحیه کاهش آلودگی هوا (LEZ)، جهت کاهش آلودگی هوا و توسعه حمل و نقل عمومی شهر تهران و شهرهای دارای آلودگی از محل تملک داراییهای سرمایهای، مبلغ 1.325.000 میلیون ریال اعتبار در نظر گرفته شده است.

در لایحه بودجه 97 نیز، دولت در بند «ب» تبصره «8» مقرر کرده بود به منظور اجرای ماده ۶ قانون هوای پاک مبنی بر الزام اعمال قانون خودروهای فاقد معاینه فنی از طریق متوقف کردن و صدور قبض جریمه مطابق با قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، شهرداری تهران مکلف به اجرای طرح ناحیه کم‌انتشار آلاینده‌ موسوم به «کاهش (LEZ)» شده است. در این راستا نیروی انتظامی نیز مکلف به جریمه متخلفان شده و مقرر شده درآمد حاصل از جریمه خودروهای آلاینده را به حساب خزانه‌داری کل واریز کند تا این منابع در جهت کاهش آلودگی هوا و توسعه حمل‌ونقل عمومی به شهرداری تهران اختصاص یابد.

همچنین در حوزه مدیریت پسماند در لایحه بودجه سال 1398مقرر گردیده است، استفاده حداکثری از توان بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در استحصال مواد و انرژی از پسماند، اولویت برای خرید تضمینی برق حاصل از تبدیل پسماندهای عادی انرژی (بند «د» تبصره 6)، دریافت هزینه خدمات مدیریت پسماند از تولیدکنندگان آن (بند «ی» تبصره 6)و هزینه‌کرد بخشی از مالیات ارزش‌افزوده در راستای اهداف محیط‌زیستی از جمله بهبود مدیریت پسماندهای صورت گیرد.

دو چالش اساسی شهرداری‌ها در لایحه بودجه 98

کسری بودجه شهرداریها یکی از مهمترین معضلاتی است که مانع از اجرای تعهداتشان میشود بویژه آنکه مهم‌ترین محل تامین بودجه شهرداری کلان‌شهرها به خصوص در حمل و نقل از محل اوراق مشارکت است و انتشار اوراق مشارکت یکی از کم‌هزینه‌ ترین و کارآمدترین راهکارها در این حوزه است. در تبصره «5» لایجه بودجه 98 آمده است: شهرداری های کشور و سازمان های وابسته به آنها با تأیید وزارت کشور (سازمان امور شهرداری ها و دهیاری های کشور) تا سقف پنجاه و پنج هزار میلیارد ریال اوراق مالی اسلامی ریالی با تضمین خود و با بازپرداخت اصل و سودآن توسط همان شهرداری منتشر کنند. حداقل 50درصد از سقف اوراق موضوع این بند به طرح های قطار شهری و حمل و نقل شهری اختصاص یابد. تضمین بازپرداخت اصل و سود این اوراق برای اجرای طرح های قطار شهری و حمل و نقل شهری به نسبت 50 درصد دولت و 50 درصد شهرداری هاست و تضمین 50 درصد سهم دولت بر عهده سازمان برنامه و بودجه کشور است. 

نکته قابل توجه در این تبصره ثابت بودن مقدار اوراق مشارکت و عدم توجه به تورم سال آتی است.  یعنی دست کم با پیشبینی تورم سال آتی (طبق برآوردهای مرکز پژوهشهای مجلس، نرخ تورم سال پیش رو 30 تا 50 درصد خواهد بود)  انتظار بر این بود که مقدار اوراق مشارکت جهت توسعه حمل و نقل عمومی افزایش پیدا میکرد. بنابراین عدم همسویی مقدار اوراق مشارکت با تورم حاکم بر کشور یک امکان اساسی جهت تآمین مالی شهرداریها از بین خواهد رفت.

همچنین در سالهای گذشته بر اساس برنامه ششم توسعه سهم شهرداریها از محل ارزش افزوده، مستقیماً به شکل تخصیص 100 درصد به خزانه واریز میگردید و از این محل توزیع میشد. اما دولت در لایحه بودجه 98 عنوان کرده است که این سهم باید در اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان قرار گیرد. این بدان معناست که درآمدها در سال آینده به جای آنکه به خزانه واریز شود و از این محل توزیع شود، از سال آتی به تشخیص استان توزیع می‌شود. به عبارت دیگر، پولی که متعلق به شهرداری‌ها بوده در اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان گذارده شده است. حال سوال اینجاست که شورای استان تا چه حد به پرداخت این سهم الزام دارد؟ در چه فاصله زمانی این مبالغ از سوی شورای استان به حساب شهرداری واریز میگردد؟ باید توجه داتش حتی در صورت پرداخت سهم شهرداری از سوی شورای استان، با توجه به فرایند طولانی و فرسایشی بوروکراسی انتظار میرود که این فرایند به امری زمانبر و پرهزینه بدل شده و حتی ممکن است با فساد اداری همراه گردد. 

هم اکنون در سطح شهرهای کشور و بویژه کلانشهرها، اقدامات بسیاری توسط شهرداریها انجام میشود که میتواند از زمره اقدامات نوسازی و عمران شهری بشمار رود. اقداماتی همچون: ایجاد پارک و زمین ورزش در اراضی بایر و بلااستفاده، آسفالت و مرمت خیابان ها، تهیه طرح جهت استفاده از فضاهای بزرگ بایر شهری، رنگ آمیزی و نوسازی نماهای شهری، تلاش در راه افزایش سطوح پارکینگ عمومی، تأمین روشنایی و امکانات دسترسی مناسب به پارک های مختلف شهر، ایجاد امکانات ورزشی در پارکها. باید توجه داشت، آنچه که به عنوان نوسازی و عمران شهری در شهرهای کشور انجام میشود اقدامات بنیادی و پایدار نبوده و اغلب با توجیه کمبود منابع مالی و بودجه تخصیص یافته از سوی دولت ناقص باقی میماند.

اما باید گفت: تقلیل صرف کاستیهای حوزه نوسازی و عمران شهری به مشکلات بودجهای امری نادرست و انحرافی است. چرا که ریشه مشکلات اجرایی بهسازی و نوسازی شهری را میباید در تعدد سازمان های دست اندرکار این امر و عدم هماهنگی اقدامات آنها دانست. در حال  حاضر انجام این اقدامات درون شهرداریها به تفکیک سه حوزه نوسازی، بهسازی و حفاظت انجام میشود که اغلب، دچار تداخل وظیفه بوده و مرز مشخصی میان اقدامات سازمانهای دست اندرکار وجود ندارد. بدین ترتیب مشاهده میشود که در نهایت وظایف نهادهای مسئول، تمامی ابعاد  مصرح در قانون نوسازی و عمران شهری را دربر نمیگیرد. از این رو،  عدم جامعیت و به هنگام نبودن قانون نوسازی شهری ایجاب می کند که قانون نوسازی و عمران شهری مورد بازنگری قرار گیرد اما پیش از آن ضروری است که قانون مدیریت یکپارچه شهری سرلوحه هرگونه قانونگذاری و فعالیت اجرایی قرار گرفته و هرگونه تغییر و تحول در قانون عمران شهری نیز در لوای قانون مدیریت یکپارچه شهری انجام شود.