رقابت‌های سیاسی؛ مانع تحقق نظام چندلایه تامین اجتماعی

پیام عابدی

 سال‌هاست که بحث اجرای نظام تامین اجتماعی چندلایه در ایران مطرح است اما دولت‌ها آن را اجرا نکرده‌اند. به تازگی با مطرح شدن بحث نظام جامع تامین اجتماعی و نامه وزیر رفاه به رهبری در مورد پیگیری اجرای این نظام با ایجاد بانک متمرکز اطلاعات رفاه ایرانیان، بار دیگر چنین نظامی بر سر زبان‌ها افتاد. در این مقطع که کرونا، برای بسیاری مشکلات شغلی و درمانی ایجاد کرده، استقرار این نظام چه معنا و اهمیتی دارد؟

از نامه وزیر رفاه به رهبری، می‌توان استنباط کرد که قرار است «اطلاعات رفاهی ایرانیان» در چارچوب نظام جامع تامین اجتماعی متمرکز شود تا بر مبنای آن بتوان حمایت‌های رفاهی را توسعه داد. صحبت از یک بانک اطلاعاتی فراگیر است. کاربرد چنین بانک اطلاعاتی این است که دیگر کسی نتواند از دو صندوق، حقوق بازنشستگی دریافت کند اما این مسأله‌ای جزئی است و نظام فراگیر و متمرکز تامین اجتماعی فراتر از آن است. دستور رهبری به دولت هم در همین چارچوب قابل ارزیابی است اما مشکل کار اینجاست که در ایران از ابتدا نظام تامین اجتماعی جامع و متمرکز تعریف نشده و سازمان تامین اجتماعی هم به سبب مسئولیت‌هایی که در قانون تامین اجتماعی دارد، صرفا بخشی از نظام تامین اجتماعی را نمایندگی می‌کند.

یک نظام متمرکز در درجه اول حمایت‌های تعریف‌شده را دارد که این حمایت‌ها لایه‌لایه چیده می‌شوند. در این زمینه «سازمان بین‌المللی کار» و «بانک جهانی» نظام‌های چندلایه‌ای را پیش‌بینی کرده‌اند که تفاوت‌هایی دارند ولی کلا هدف نظام چندلایه این است که کارکردهای تامین اجتماعی را از یکدیگر تفکیک کند. این امر فراتر از یک کارکرد بیمه‌ای صرف است که در آن فردی بیمه‌پردازی دارد و بعد براساس کارکرد و سنوات بیمه‌پردازی، مستمری دریافت کند. از طرفی تامین اجتماعی کارکرد حمایتی هم دارد، یعنی افرادی که به هر دلیل، دستمزد پایینی را دریافت می‌کردند و در زمان بازنشستگی نمی‌توانند مستمری بالایی دریافت کنند یا در طول بیمه‌پردازی بیکار شده‌اند، در پوشش حمایتی قرار می‌گیرند. در این قالب اگر افرادی باشند که نمی‌خواهند از بیمه اجباری استفاده کنند، می‌توانند از بیمه‌های تجاری بهره ببرند. این دسته صرفا می‌خواهند برای آینده پس‌اندازی داشته باشند. به هر شکل اینها باید با تعریف لایه‌ها از یکدیگر تفکیک شوند.

 این لایه‌ها چگونه در ارتباط با یکدیگر تعریف می‌شوند و مرزهای ترسیم آنها چگونه است؟

اولین لایه، لایه صفر است. لایه بعدی لایه یک نام دارد که بیمه‌های شغلی و اجباری در درون آن می‌گنجند. پس از این لایه دوم قرار دارد که آن‌هم شغلی است اما به صورت اختیاری تعریف می‌شود. لایه سوم هم در قالب بیمه‌های تکمیلی و عمر تعریف می‌شود که متقاضیان می‌توانند بیمه‌نامه‌های خود را از شرکت‌ها خریداری کنند. سازمان بین‌المللی کار و بانک جهانی پیشنهاد می‌دهند که این لایه‌ها حتما از یکدیگر تفکیک شوند چرا که اگر تفکیک نباشد، مشکلاتی پیش می‌آید. مشکل اصلی اینجاست که در چارچوب فعلی، افراد حق بیمه‌ای را با این انتظار که پول‌شان ذخیره شود و صرف پرداخت مستمری به آنها شود، می‌پردازند اما چون مصارف این حوزه تفکیک نشده، به یک‌باره می‌بینیم که مجلس یا دولت طرحی می‌دهند که خارج از چارچوب‌های تعریف شده بیمه‌پردازی در سازمان تامین اجتماعی دارد؛ طرحی که منابع آن به ذخایر بیمه‌ای کارگران چشم دارد. به همین دلیل زمانی که طرح نظام متمرکز تامین اجتماعی با نامه وزیر رفاه به رهبری بر سر زبان افتاد، «اتحادیه پیشکسوتان جامعه کارگری» با استفاده از ذخایر بیمه‌ای به عنوان منابع اجرای این برنامه مخالفت کرد. صحبت این اتحادیه این است که اگر قرار باشد از منابع موجود در تامین اجتماعی بهره گرفته شود، پول فقرا را میان فقرا پخش کرده‌ایم.

 برابر برآورد وزارت رفاه ۲۰درصد از جمعیت کشور، شامل ۱۶ میلیون نفر زیر خط فقر زندگی می‌کنند. با توجه به این ارزیابی چگونه باید لایه صفر را تعریف کرد که نفعی برای فقرا داشته باشد؟

باید بدانیم که لایه صفر به عنوان لایه حمایتی چه تعریفی دارد. ممکن است که عده‌ای بگویند که نهادهای حمایتی مانند کمیته امداد و بنیاد مستضعفان همین وظیفه را برعهده دارند اما لایه صفر باید جامع تعریف شود و منابع آن مشخص باشد و سطح درآمدی افرادی که در لایه صفر قرار می‌گیرند، تعیین شود. لایه صفر به ویژه از این جهت اهمیت دارد که آورده هر یک از این نهادهای حمایتی و البته دولت (از محل مالیات و...) که باید سهم ویژه‌ای داشته باشد، مشخص می‌شود. در کل باید مشخص شود که هریک از گروه‌های درآمدی در کدامیک از این لایه‌ها قرار می‌گیرند.

در درجه بعدی تامین مالی این لایه‌ها مهم است. اگر لایه‌ها و سطح درآمدها مشخص شود، نه تنها تامین مالی که وضعیت حکمرانی موجود در این لایه‌ها هم تعریف می‌شود. تا زمانی که این موارد تعریف نشوند و ندانیم که منابع حمایت از فقرا (لایه صفر) از کجا باید تامین شود، نهادهای سیاسی مانند دولت و مجلس براساس شرایط کشور، اولویت‌ها را جابه‌جا می‌کنند و مثلا از منابع تامین اجتماعی برای اقشار محروم فاقد پوشش بیمه استفاده می‌کنند. مواقعی مانند این روزها که کشور با یک بیماری به شدت خطرناک به نام کرونا مواجه می‌شود یا یک سیل سنگین زیرساخت‌ها را تخریب می‌کند، اهمیت برخورداری کشور از یک نظام چندلایه مشخص می‌شود.

چون کارگران حق بیمه می‌پردازند، انتظار دارند که حق بیمه‌هایشان سرمایه‌گذاری و برای آتیه آنها صرف شود اما از آن طرف بیکاران و فقرا انتظار دارند که تامین اجتماعی با منابع‌اش به کمک بیاید. در اینجا مشکل به اشتراک ذخایر و تفکیک نشدن آن برمی‌گردد

 وجود نظام چندلایه تامین اجتماعی تا چه اندازه کمک می‌کند که ذخایر بین‌النسلی تامین اجتماعی از دست‌اندازی‌های خارج از چارچوب بیمه، حفظ شوند؟

در اقتصاد مبحثی با نام «مخزن مشترک» وجود دارد. یک مخزن مشترک رقابت بر سر دسترسی به منابع را تشدید می‌کند. مثالی می‌زنم که بتوان این بحث را ساده کرد. در میادین گازی مشترک ایران با همسایگان، اگر ایران برداشت نکند، کشور همسایه این کار را انجام می‌دهد. منابع تامین اجتماعی هم با تعریف نشدن این لایه‌ها، به مخزن مشترک تبدیل شده‌اند. در حال حاضر سازمان تامین اجتماعی باید تصمیم بگیرد که آیا ذخایر بیمه‌ای را برای بلندمدت و بازنشستگی هزینه کند یا صرف مصارف کوتاه‌مدتی که برایش تعریف کرده‌اند. حال زمانی که کرونا، فراگیر می‌شود، از ذخایر آن برای بیکاری و تامین معیشت مردم استفاده می‌شود. در نتیجه یک مخزن و چند مصرف داریم. حال سازمان می‌ماند که آیا این منابع را صرف بازنشستگی و بلندمدت کند و برای بیمه بیکاری اختصاص ندهد یا صرف حمایت‌های معیشتی نکند یا اینکه این کارها را انجام دهد. اگر سرمایه‌گذاری برای بلندمدت را انتخاب کند، از بیمه بیکاری و مصارف این‌چنینی که کار فقرا را راه می‌اندازد، گذشته و اگر بیمه بیکاری را متقبل شود، نگاهش را از روی آتیه بیمه‌شدگان برداشته است.

از طرفی چون کارگران حق بیمه می‌پردازند، انتظار دارند که حق بیمه‌هایشان سرمایه‌گذاری و برای آتیه آنها صرف شود اما از آن طرف بیکاران و فقرا انتظار دارند که تامین اجتماعی با منابع‌اش به کمک بیاید. در اینجا مشکل به اشتراک ذخایر و تفکیک نشدن آن برمی‌گردد. حال در این میان رقابت‌های سیاسی هم مطرح هستند که هر کدام می‌خواهند از این مخزن مشترک به گونه‌ای گروه‌هایی که خواست آنها را نمایندگی می‌کنند، بهره گیرند. نظام چندلایه این منابع را تفکیک و لایه‌بندی می‌کند، مشخص می‌کند مرز لایه صفر تا کجاست و لایه‌های بعدی در کجا قرار می‌گیرند و چه گروه‌هایی را شامل می‌شوند. دیگر بر سر اینکه سازمان تامین اجتماعی باید تکالیف نظام جامع تامین اجتماعی را به تنهایی بر گردن بگیرد، بحث درنمی‌گیرد و تقاضاهای خارج از حیطه قانون تامین اجتماعی به آن احاله نمی‌شود.

در چارچوب فعلی، افراد حق بیمه‌ای را با این انتظار که پول‌شان ذخیره شود و صرف پرداخت مستمری به آنها شود، می‌پردازند اما چون مصارف این حوزه تفکیک نشده، به یک‌باره می‌بینیم که مجلس یا دولت طرحی می‌دهند که منابع آن به ذخایر بیمه‌ای کارگران چشم دارد

 چرا دولت‌ها توان تحقق نظام تامین اجتماعی چندلایه را نداشته‌اند؟

بر سر اینکه نظام متمرکز تامین اجتماعی با این ویژگی اجرایی شود، اتفاق نظر وجود دارد. اینکه چرا به سمت این نظام حرکت نکردیم هم به این برمی‌گردد که تعریف هر لایه به رقابت‌های سیاسی جدید می‌انجامد. البته اگر قرار باشد که از این پس نظام متمرکز تامین اجتماعی به صورت فراقوه‌ای پیگیری شود، دیگر درگیر مباحث سیاسی نمی‌شویم؛ مباحثی که در آنها دولت و مجلس یکدیگر را مورد نکوهش قرار می‌دهند. در حال حاضر تامین اجتماعی محلی است که همه گروه‌ها می‌خواهند گلیمشان را از آن بیرون بکشند.

 در ماه‌های گذشته و زیر سایه بیکاری تعداد زیادی از شاغلان به دلیل برقراری محدودیت‌های اجتماعی، یکی از مسائل اصلی کشور، تعریف غیرجامع از «قانون بیمه بیکاری» بود. بیمه بیکاری در نسبت با نظام جامع تامین اجتماعی چگونه باید تعریف شود تا اثربخش باشد؟

در حال حاضر سازمان تامین اجتماعی در صندوق بیمه بیکاری، صرفا منابع را نگهداری می‌کند اما مشمولان را وزارت کار معرفی می‌کند. از سال‌ها پیش دعوایی میان وزارت کار و تامین اجتماعی در این حوزه وجود داشت. تامین اجتماعی ۳درصد بیمه بیکاری را به رسمیت می‌شناسد و به هر فردی که از بابت اشتغال وی این ۳درصد پرداخت شده باشد، بیمه بیکاری پرداخت می‌کند و کارگران فصلی را مشمول این قانون نمی‌داند اما وزارت کار آنها را معرفی می‌کند. در نتیجه در خیلی از سال‌ها، صندوق بیمه بیکاری به دلیل برهم خوردن تراز منابع و مصارف دچار کسری است و مشخص نیست که این کسری را چگونه باید تامین کند. از پایان سال گذشته هم که برقراری پوشش بیمه بیکاری مطرح شد یا از قبل‌تر از آن و همین حالا که افرادی به دلیل گرفتاری در سیل و زلزله بدون رعایت شرط ابتدایی دریافت بیمه بیکاری (۶ ماه بیمه‌پردازی در دوران اشتغال) مشمول دریافت بیمه بیکاری می‌شوند، کسری در بیمه بیکاری به وجود آمد. قانون بیمه بیکاری مشخص نکرده که اگر وزارت کار متقاضیانی که شرایط لازم را ندارند معرفی کرد، منابعش باید از کجا تامین شود. از این جهت فشار زیادی به صندوق بیمه بیکاری وارد می‌شود. در نتیجه کمک‌هایی که از سمت سازمان ارائه می‌شوند، جنبه حمایتی دارند و نه بیمه‌ای. حتی اگر قرار باشد از سمت سازمان تامین اجتماعی حمایتی صورت گیرد، دولت‌ها منابع آن را در بلندمدت پیش‌بینی نمی‌کنند. همه اینها موجب شد که تامین اجتماعی منابع بازنشستگی و پس‌اندازهای بیمه‌شدگان را صرف حمایت‌های اجتماعی خارج از چارچوب بیمه کند.

 معتقدید که دعواهای سیاسی یکی از موانع جدی بر سر راه تحقق نظام جامع تامین اجتماعی است. آیا در نهایت گروه‌های تصمیم‌گیر می‌توانند بر سر حکمرانی بر این لایه‌ها و منابع هر کدام از آنها به اتفاق نظر برسند؟

قطعا برای تفکیک این لایه‌ها چانه‌زنی گسترده‌ای شکل می‌گیرد و اگر بخواهند به این سمت حرکت کنند، حتما بحث‌های سیاسی شکل می‌گیرد. به هر شکل هر کدام از این نهادها، گروهی را نمایندگی می‌کنند و می‌خواهند لایه‌ای که برایشان تعریف می‌شود، بزرگ‌تر از لایه‌های سایرین باشد. طبیعی است که اگر لایه صفر بزرگتر تعریف شود، به نفع بیکاران و فقراست اما از آن طرف کارگران و بیمه‌شدگان ضرر می‌کنند. بنابراین نمی‌توان به سادگی مرز میان لایه‌ها را مشخص کرد و حتما اگر به صورت صورت فراقوه‌ای رسیدگی نشود، میان دولت و مجلس نزاع درمی‌گیرد که همین هم مانعی بر سر راه تعریف لایه‌ها می‌شود.

 گفتید لایه صفر نمی‌تواند در ایران کوچک تعریف شود. این لایه چه مشخصاتی باید داشته باشد و ابهامات موجود در آن چیست؟

اینکه لایه صفر چقدر بزرگ تعریف شود، به سیاست‌های حمایتی بستگی دارد. در خیلی از کشورها، لایه صفر کوچک است اما در ایران نمی‌تواند کوچک تعریف شود. باید مشخص شود که سهم هر یک از این نهادها یعنی کمیته امداد، بنیاد مستضعفان و... چقدر است و چه میزان از منابع این لایه از محل یارانه‌ها و مالیات کسب می‌شود. همچنین باید مصارف مشخص شود. حالا اینجا بحث دیگری درمی‌گیرد مبنی بر اینکه آیا تمام فقرا می‌توانند در لایه صفر قرار گیرند یا باید ارزیابی وسع شوند. بحث دیگر این است که آیا این حمایت‌ها باید بلندمدت تعریف شود یا نه.

بحث دیگر این است که آیا با وجود لایه صفر همچنان می‌خواهیم به تمام گروه‌ها یارانه نقدی بپردازیم یا می‌خواهیم پرداخت آن را به لایه صفر محدود کنیم و بر مبلغ آن بیفزاییم. در کل با تعریف این لایه‌ها، بسیاری از موارد روشن می‌شوند. تا زمانی که همه گروه‌ها به یک مخزن مشترک چشم داشته باشند، لایه‌ها مشخص نمی‌شوند.