بازگشت کنوانسیون خزر به مجلس پس از هشت سال، در حالی که گره خطوط مبدأ همچنان ناگشوده است
تسهیم کاسپین با خط مرزی مجهول
نهال فرخی
دولت پس از نزدیک به هشت سال، یکی از حساسترین پروندههای سیاست خارجی ایران را دوباره روی میز مجلس گذاشته است؛ کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر که مرداد ۱۳۹۷ در آکتائوی قزاقستان به امضای سران پنج کشور ساحلی رسید، اما ایران تاکنون فرایند تصویب داخلی آن را تکمیل نکرده است. ارسال لایحه تصویب کنوانسیون به مجلس بهخودیخود میتوانست ادامه طبیعی پروندهای باشد که بیش از دو دهه درباره آن مذاکره شده، اما یک مساله، تصمیم کنونی دولت را به پرسشی سیاسی و حقوقی تبدیل میکند و یکی از مهمترین اختلافهای باقیمانده ایران، یعنی «خطوط مبدأ» همچنان دستکم بهطور علنی تعیین تکلیف نشده است.
تحولات امنیتی منطقه میتواند بر اهمیت برخی مفاد کنوانسیون، از جمله ممنوعیت حضور نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی در خزر، افزوده باشد؛ وتصویب کنوانسیون به معنای تعیین سهم مشخص ایران از دریای خزر نیست و موضوع تحدید حدود بستر و زیربستر همچنان نیازمند مذاکرات جداگانه با کشورهای ساحلی است
خزر پیش از پنجتکه شدن
تا پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، خزر عملاً میان دو کشور ساحلی قرار داشت؛ ایران در جنوب و شوروی در شمال و روابط حقوقی دو طرف عمدتاً بر دو سند استوار بود، عهدنامه مودت ایران و شوروی در سال ۱۹۲۱ و قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی سال ۱۹۴۰. عهدنامه ۱۹۲۱ در شرایطی امضا شد که حکومت تازهتأسیس شوروی کوشید بخشی از امتیازات روسیه تزاری در ایران را کنار بگذارد. یکی از آثار مهم آن برای ایران، بازگشت حق کشتیرانی در خزر بود؛ حقی که پس از ترکمانچای و برتری دریایی روسیه تزاری بهشدت محدود شده بود. در متن عهدنامه، ایران و شوروی از حق برابر برای کشتیرانی آزاد زیر پرچمهای خود برخوردار شدند و همین مفهوم «بالسویه» بعدها به یکی از پایههای استدلال طرفداران سهم ۵۰ درصدی ایران تبدیل شد.
قرارداد ۱۹۴۰ نیز روابط دریایی دو کشور را تکمیل کرد و کشتیرانی در خزر عملاً به ایران و شوروی اختصاص یافت و حضور کشتیهای کشورهای ثالث محدود شد و در ادبیات دو کشور نیز خزر بهعنوان پهنهای متعلق به ایران و شوروی شناخته میشد. اما یک نکته اساسی در هر دو قرارداد وجود دارد که هیچکدام خزر را با خطی به دو نیمه تقسیم نکردند و هیچ مادهای وجود ندارد که بگوید ۵۰ درصد مساحت، آب یا بستر خزر متعلق به ایران و ۵۰ درصد دیگر متعلق به شوروی است و همین تفاوت میان «برابری برخی حقوق» و «مالکیت نصف دریا» منشأ یکی از بزرگترین اختلافهای بعدی شد.
سهم ۵۰ درصدی؛ حق تاریخی یا یک برداشت حقوقی؟
طرفداران نظریه ۵۰ درصد استدلال میکنند خزر پیش از سال ۱۹۹۱ پهنهای مشترک میان دو کشور بوده و حقوق دو طرف در آن برابر شناخته شده است؛ بنابراین فروپاشی شوروی نمیتواند موجب کاهش حقوق ایران شود. از این منظر، جمهوریهای تازه استقلالیافته باید وارث سهم شوروی میشدند، نه اینکه سهمی از حقوق ایران دریافت کنند.
این استدلال از نظر سیاسی قابل فهم است، اما تبدیل «حقوق برابر» به «مالکیت ۵۰ درصدی» با یک مشکل مهم روبهروست: در قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ چنین تقسیم مالکیتی صورت نگرفته بود.
به همین دلیل، رد ادعای ۵۰ درصد لزوماً به معنای پذیرش اعداد ۱۱ یا ۱۳ درصد نیست و این دو موضوع در مناقشه سیاسی ایران بارها به یکدیگر گره خوردهاند، در حالی که از نظر حقوقی دو مسئله متفاوتاند.ممکن است ادعای مالکیت ۵۰ درصدی ایران مبنای قراردادی محکمی نداشته باشد و همزمان روش تقسیم موردنظر برخی کشورهای ساحلی که سهم ایران را به حدود ۱۳ درصد نزدیک میکند نیز از سوی تهران پذیرفته نشده باشد و گره اصلی دقیقاً از همینجا آغاز شد.
نبرد بر سر ۲۰ درصد
در دوران ریاستجمهوری محمد خاتمی، موضع ۲۰ درصدی ایران برجستهتر شد. استدلال تهران این بود که اگر قرار است خزر میان پنج کشور تقسیم شود، ایران نباید کمتر از یکپنجم آن را در اختیار داشته باشد. روایت دیگری از همان دوره نیز بعدها از سوی عبدالله رمضانزاده، سخنگوی دولت اصلاحات، مطرح شد. او گفته است در آستانه اجلاس سران کشورهای ساحلی در عشقآباد در سال ۱۳۸۱، محمد خاتمی پس از اطلاع از نصب نقشهای که محدوده ایران را ۱۱.۳ درصد نشان میداد، از سفر خودداری کرد تا آن نقشه کنار گذاشته شود. این روایت را باید بهعنوان روایت رمضانزاده خواند، اما در هر حال نشاندهنده حساسیت سیاسی دولت وقت نسبت به پذیرش عددی نزدیک به ۱۱ یا ۱۳ درصد است. با این همه، یک تمایز همچنان ضروری است که موضع ۲۰ درصدی ایران به معنای وجود مرز تثبیتشدهای نبود که عملاً یکپنجم خزر را در حاکمیت ایران قرار داده باشد. ۲۰ درصد یک مطالبه و موضع مذاکراتی مهم تهران بود، نه سهمی که پنج کشور بر سر آن توافق کرده باشند.
حال کنوانسیون روی میز مجلس قرار دارد، اما دستکم در اطلاعاتی که تاکنون علنی شده، هنوز خبری از توافق نهایی پنج کشور درباره خطوط مبدأ نیست و اگر توافقی حاصل نشده، چه محاسبه سیاسی، حقوقی یا امنیتی باعث شده شرطی که وزیر خارجه دولت امضاکننده آن را «کلیدی» میخواند، دیگر مانع ارسال کنوانسیون به مجلس نباشد؟
بالاخره سهم ایران چقدر است؟
شاید هیچ پرسشی درباره خزر به اندازه همین سؤال موجب سردرگمی افکار عمومی نشده باشد. عدد ۵۰ درصد عمدتاً از تفسیر برابری حقوق ایران و شوروی در نظام حقوقی پیش از ۱۹۹۱ سرچشمه میگیرد، نه از قراردادی که نیمی از خزر را به ایران واگذار کرده باشد. عدد ۲۰ درصد، مطالبهای بود که ایران در بخش مهمی از مذاکرات پس از فروپاشی شوروی مطرح کرد و حاضر نبود روشهایی را بپذیرد که نتیجهای کمتر از آن ایجاد میکرد. اعداد حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد نیز عمدتاً به وضعیت جغرافیایی ساحل ایران، خط فرضی آستارا ـ حسنقلی و نتایج احتمالی برخی روشهای تقسیم خزر مرتبطاند. اما نکته تعیینکننده این است که تا امروز هیچ توافق پنججانبهای وجود ندارد که یکی از این اعداد را بهعنوان «سهم نهایی ایران از کل دریای خزر» تعیین کرده باشد و این واقعیت برای فهم آنچه در سال ۱۳۹۷ اتفاق افتاد اهمیت اساسی دارد.
آکتائو؛ توافق بزرگ بدون تعیین سهم ایران
پس از بیش از دو دهه مذاکره، سران ایران، روسیه، قزاقستان، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان در مرداد ۱۳۹۷ در آکتائو قزاقستان «کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر» را امضا کردند. اما متن کنوانسیون یک واقعیت مهم را نشان میداد که این سند سهم درصدی ایران یا هیچ کشور دیگری را تعیین نکرده بود. کنوانسیون عرض آبهای سرزمینی هر کشور را تا ۱۵ مایل دریایی تعیین کرد و در کنار آن منطقه ۱۰ مایلی ماهیگیری را به رسمیت شناخت. مقرراتی درباره کشتیرانی، محیطزیست، همکاریهای دریایی و استفاده از خزر وضع شد و یکی از مهمترین اصول امنیتی آن، ممنوعیت حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی در خزر بود.
شرطی که قرار بود قبل از مجلس اجرا شود
از سوی دیگر محمدجواد ظریف سالها بعد در کتاب «پایاب شکیبایی» هنگام تشریح ملاحظات ایران درباره کنوانسیون خزر به نکتهای اشاره کرد که اکنون، با ارسال لایحه به مجلس، اهمیتی تازه یافته است. او نوشت «نکته چهارم و کلیدی این است که جمهوری اسلامی ایران در گفتوگوها اعلام کرده که تنها زمانی کنوانسیون جامع حقوقی کاسپین را برای تصویب به مجلس ارائه میکند که خطوط مبدأ مورد توافق قرار گرفته باشد.» این عبارت الزاماً به این معنا نیست که دولت از نظر قانون اساسی یا حقوق داخلی فاقد اختیار ارسال کنوانسیون به مجلس است؛ برای چنین نتیجهای باید وجود یک الزام حقوقی مستقل اثبات شود.
بازگشت به مجلس پس از هشت سال
حال تصمیم اخیر دولت برای ارسال کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر به مجلس، پس از نزدیک به هشت سال توقف، پرسشهایی درباره چرایی و زمانبندی این اقدام ایجاد کرده است. کمااینکه تحولات امنیتی منطقه میتواند بر اهمیت برخی مفاد کنوانسیون، از جمله ممنوعیت حضور نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی در خزر، افزوده باشد؛ و تصویب کنوانسیون به معنای تعیین سهم مشخص ایران از دریای خزر نیست و موضوع تحدید حدود بستر و زیربستر همچنان نیازمند مذاکرات جداگانه با کشورهای ساحلی است. ازاینرو، مساله اصلی برای ایران تأثیر تصویب کنوانسیون بر قدرت چانهزنی در مذاکرات مربوط به خطوط مبدأ و مرزهای دریایی با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان است. دولت باید روشن کند چرا، برخلاف ملاحظات مطرحشده در زمان امضای کنوانسیون، اکنون تصویب آن بدون حل کامل این مسائل را مناسب میداند. همچنین بحثهایی مانند «سهم ۱۳ درصدی ایران» مستقیماً در متن کنوانسیون مطرح نشده و نباید جای پرسشهای حقوقی و راهبردی اصلی را بگیرد. در صورت طرح تصویب مشروط نیز، مجلس باید توجه داشته باشد که نمیتواند بهطور یکجانبه مفاد توافق میان پنج کشور را تغییر دهد و هرگونه حق شرط یا اعلامیه تفسیری باید با قواعد حقوق بینالملل و واکنش سایر اعضا سازگار باشد.
آیا مجلس میتواند کنوانسیون را مشروط تصویب کند؟
در بررسی کنوانسیون، یکی از گزینههای مطرح برای مجلس میتواند تصویب آن همراه با حق شرط یا اعلامیه تفسیری باشد؛ با این حال، چنین اقدامی نمیتواند بهصورت یکجانبه مفاد توافق پنج کشور را تغییر دهد. تفاوت میان این دو ابزار و امکان استفاده از آنها به متن کنوانسیون و قواعد حقوق بینالملل بستگی دارد. ازاینرو، هرگونه تصویب مشروط باید از نظر حقوقی با مفاد و اهداف کنوانسیون سازگار باشد و واکنش سایر کشورهای عضو نیز در نظر گرفته شود؛ در غیر این صورت، ممکن است به جای رفع ابهامات، اختلافات حقوقی جدیدی ایجاد کند.
سه راه پیش روی مجلس
مجلس اکنون عملاً با سه انتخاب اصلی روبهروست. راه نخست، تصویب کنوانسیون در وضعیت فعلی است. مزیت این گزینه آن است که ایران پس از هشت سال بلاتکلیفی، به فرایند شکلگیری رژیم حقوقی جدید خزر میپیوندد و اصولی مانند منع حضور نظامی کشورهای ثالث، قواعد کشتیرانی و سایر ترتیبات مشترک تثبیت میشوند. در مقابل، منتقدان خواهند پرسید چرا ایران پیش از تعیین خطوط مبدأ، اهرم تصویب را کنار گذاشته است.
راه دوم، تعویق تصویب تا حصول توافق درباره خطوط مبدأ است؛ همان ترتیبی که براساس روایت ظریف، ایران در مذاکرات مطرح کرده بود. این گزینه ابزار فشار تهران را حفظ میکند، اما میتواند بلاتکلیفی کنوانسیون را برای مدت نامعلومی ادامه دهد و مخالفت دیگر کشورهای ساحلی را در پی داشته باشد.
راه سوم، تلاش برای تصویب همراه با اعلامیهها یا ترتیبات حقوقی مکمل است؛ مسیری میان دو گزینه نخست که موفقیت آن کاملاً به محتوای حقوقی این ترتیبات و پذیرش آثار آنها در روابط با سایر طرفها بستگی خواهد داشت.هیچکدام از این سه مسیر بدون هزینه نیست.
مساله اصلی این است که دولت و مجلس بدانند در برابر هر امتیازی که به دست میآورند، چه ابزار یا موقعیتی را واگذار میکنند.
نه ۵۰ درصد، نه ۱۳ درصد؛ مسئله جای دیگری است
بیش از سه دهه پس از فروپاشی شوروی، هنوز بخش بزرگی از مناقشه عمومی خزر در ایران حول یک سؤال میچرخد: «سهم ایران چقدر است؟»
اما شاید همین سؤال از ابتدا بیش از اندازه ساده بوده است. پنج کشور در آکتائو بر سر بخش بزرگی از قواعد خزر توافق کردند، اما یکی از حساسترین مسائل برای ایران را حلنشده باقی گذاشتند و آن نیز خطوط مبدأ و پس از آن تحدید حدود بخشهایی از بستر و زیربستر که هنوز تعیین تکلیف نشدهاند.
حال کنوانسیون روی میز مجلس قرار دارد، اما دستکم در اطلاعاتی که تاکنون علنی شده، هنوز خبری از توافق نهایی پنج کشور درباره خطوط مبدأ نیست و اگر توافقی حاصل نشده، چه محاسبه سیاسی، حقوقی یا امنیتی باعث شده شرطی که وزیر خارجه دولت امضاکننده آن را «کلیدی» میخواند، دیگر مانع ارسال کنوانسیون به مجلس نباشد؟ و اگر شرایط جنگ و مناسبات تازه تهران و مسکو در این تغییر محاسبه مؤثر بوده، دولت باید توضیح دهد منفعتی که ایران امروز از اجراییشدن کنوانسیون به دست میآورد، چگونه با پروندههای حلنشده فردای خزر موازنه شده است. کما اینکه پرونده خزر با رأی مجلس بسته نخواهد شد؛ شاید تازه پس از آن معلوم شود ایران برای بخش حلنشده این دریا با چه دست و چه کارتهایی پای میز مذاکره خواهد نشست؟
دیدگاه تان را بنویسید