نقدی بر برنامه‌های قبلی توسعه به بهانة ابلاغ برنامه هفتم
آرمان‌گرایی‌هایی که واقع‌بینانه نبود
ساعده پیروز
دوشنبه گذشته رهبر انقلاب در اجرای بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی، «سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه» را به سران سه قوه، رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام و رئیس ستاد کل نیروهای مسلح ابلاغ کردند. این سیاست‌ها پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ شدند و آنگونه که در متن ابلاغ‌نامه آمده اولویت اصلی «پیشرفت اقتصادی توام با عدالت» تعیین شده است. «سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه» در هفت سرفصل «اقتصادی»، «امور زیربنایی»، «فرهنگی و اجتماعی»، «علمی، فناوری و آموزشی»، «سیاسی و سیاست خارجی»، «دفاعی و امنیتی» و «اداری، حقوقی و قضایی» و در ۲۶ بند تنظیم شده است.
در این گزارش ابتدا نگاهی داریم به مشکلات سیاستی و اجرایی شش برنامه قبل و در انتها نگاه مختصری خواهیم داشت به سیاست‌های ابلاغی برنامه هفتم.
حاصل شش برنامه توسعه قبلی چه بود؟
برای طراحی هر برنامه توسعه جدید، باید ابتدا نگاهی انداخت به پشت سر. این مهم است که بدانیم با گذشت 43 سال از پیروزی انقلاب اسلامی و طراحی و اجرای شش برنامه توسعه، دستاورد جمهوری اسلامی چه بوده است. «بابک نگاهداری» رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است میزان عمل به شش برنامه قبلی توسعه، بین 30 تا 35 درصد بوده است که به گفته او «عدد قابل قبولی نیست».
اشکال بنیادین برنامه‌های توسعه: مدل برنامه‌ریزی اشتباه
از جمله مشکلاتی که برنامه‌های توسعه دارند، اینکه هدف را «حل همه مشکلات در بازه‌ای پنجساله» درنظرمی‌گیرند. نگاهداری در این‌باره به «خانه ملت» می‌گوید: «یکی از این اشکالات مدل برنامه‌ریزی است؛ به این معنا که برنامه‌ریزی‌ها به سمت برنامه‌ریزی‌های جامع رفته و سعی شده همه حوزه‌ها به نوعی در برنامه دیده شود بنابراین منابع محدود میان حوزه‌های متعدد و متکثر تقسیم شده و منابع کافی به هیچ یک از حوزه‌ها نرسیده است».
نگاهداری ادامه می‌دهد: «مدیریت کلان کشور به جای تمرکز بر مسائل اصلی و اولویت‌ها، به حوزه‌های متعدد و متکثر توجه داشته در نتیجه نه مدیریت و نه منابع به صورت متمرکز تخصیص پیدا نکرده و اولویت‌گذاری صورت نگرفته است». این کارشناس برنامه‌ریزی کلان در رابطه با فرایند برنامه‌نویسی‌های توسعه اینطور توضیح می‌دهد: «تدوین برنامه از وزارتخانه‌ها و با نگاه بخشی آغاز می‌شود و هر یک از وزارتخانه‌ها دغدغه خود را مطرح کرده و این موضوع در کمیته‌هایی مورد بررسی قرار می‌گیرد سپس موضوعات به سازمان برنامه و بودجه ارجاع می‌شود بنابراین تدوین برنامه از ابتدا با نگاهی بخشی آغاز و در سازمان برنامه و بودجه تجمیع و تلفیق می‌شود».
نگاهداری ادامه داد: «در مرحله بعدی لایحه به مجلس ارسال می‌شود تا فرآیند تصویب طی شود. در این مرحله نیازهای محلی و منطقه‌ای توسط نمایندگان مدنظر قرار می‌گیرد در نتیجه برنامه، تلفیقی از نگاه‌های بخشی و نیازهای محلی می‌شود، حال آن که ما نیاز داریم دولت مرکزی مسئولیت برنامه را برعهده گیرد». نگاهداری با بیان اینکه فرآیند برنامه‌ریزی باید متمرکز باشد، اضافه کرد: «این موضوع به عنوان یک آسیب منجر شده که برنامه 5 ساله همانند گوشت قربانی میان حوزه‌های مختلف تقسیم شود».
آرمانگرایی؛ دیگر مشکل برنامه‌های توسعه
از دیگر مشکلات برنامه‌نویسی توسعه، آرمانگرایی است. اینکه سیاستمداران به عنوان مسئول طراحی اهداف کلان توسعه، آرمان‌های دور و درازی را به کارشناسان برنامه‌ریز ابلاغ می‌کنند. رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در این‌باره می‌گوید: «ما در بسیاری از موارد به دنبال آرمانگرایی بودیم اما به تعبیری که مقام معظم رهبری نیز می‌فرمایند، آرمانگرایی نیز باید واقع‌بینانه باشد یعنی معطوف به ظرفیت‌ها و توانایی‌ها باشد».
او تصریح کرد: «باید به ظرفیت‌ها و توانمندی‌ها در هدفگذاریها توجه کنیم. ما در هدفگذاری‌های خود به بنیه، زیرساخت و ظرفیت کشور توجه کافی نکردیم و هدفگذاریها در برخی حوزه‌ها غیرواقع‌بینانه شده در نتیجه از همان ابتدای آغاز به نوشتن برنامه، آن بخشی که آرمان‌گرایانه تدوین شده، محکوم به شکست بوده چرا که واقع‌بینی لازم را به همراه نداشته است.
تفسیربرداری و بلاتکلیفی برنامه‌های توسعه
مشکلی که همیشه کشور ما با آن دست‌به‌گریبان است، به‌رغم اینکه برنامه‌های توسعه توسط نهادهای بالادستی و فراقوه‌ای مانند مجمع تشخیص و رهبری طراحی و ابلاغ می‌شوند و بنابراین انتظار آن است که دولت‌ها با گرایش‌های سیاسی متفاوت به اجرای برنامه ملتزم باشند، اما در عمل شاهد این تعهد نیستیم و هر دولتی بنابر سلایق خود برنامه‌های توسعه‌ای مصوب را اجرا می‌کند.
نگاهداری در این زمینه می‌گوید: «انتظار می‌رود مدیران ارشد کشور که در جایگاه تصمیم‌گیری‌های کلان قرار گرفته‌اند نسبت به دوگانه‌ها و دوراهی‌های مدیریتی در برنامه‌های توسعه تعیین تکلیف کنند تا مدیران اجرایی که در سال‌های پیشبرد برنامه مسئول اجرا هستند تکلیف خود را در قبال مسائل مختلف بدانند و به نوعی دوگانه‌ها حل شود تا آنها در انتخاب مسیر و تخصیص منابع با تشخیص درست و مبتنی بر اهداف برنامه‌ریزان اقدام کنند».
او درباره موادی از برنامه‌های توسعه که با بلاتکلیفی و ابهام مواجهند می‌گوید: «این امر موجب شده هر دولتی هر اقدامی که انجام داده به نوعی تفسیر کند که این اقدام در راستای اجرای برنامه بوده است».
عدم تناسب برنامه‌ها با زیرساخت‌ها
از جمله قواعد اساسی هر برنامه‌ای تناسب ظرفیت‌ها با اهداف است. به فرض وقتی در برنامه‌ای گفته می‌شود که هدف آن است که به رشد اقتصادی 8 درصد برسیم، پرسش نخست این است که آیا مجموع منابع طبیع، مالی، انسانی، مدیریتی،... کشور ظرفیت رسیدن به این رشد اقتصادی را دارد یا خیر. آیا فرضا ذخایر سنگ آهن کشور به قدری هست که بتوانیم فولاد لازم برای رسیدن به کارهای عمرانی مورد نیازِ رشد 8 درصدی را تامین کنیم یا خیر. مثال‌ها از این دست فراوان است. نگاهداری اینگونه توضیح می‌دهد: «از آنجاکه در بسیاری از موارد زیرساخت‌های کشور را با نگاه درست و محاسباتی احصا نمی‌کنیم، این زیرساخت‌ها قیود و محدودیت‌هایی برای برنامه‌ریزی ایجاد می‌کند بنابراین ما هنگام هدف‌گذاری باید نیم‌نگاهی به زیرساخت‌ها داشته باشیم و متناسب با آنها برنامه‌ریزی کنیم».
رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی: «ما در بسیاری از موارد به دنبال آرمانگرایی بودیم اما به تعبیری که مقام معظم رهبری نیز می‌فرمایند، آرمانگرایی نیز باید واقع‌بینانه باشد یعنی معطوف به ظرفیت‌ها و توانایی‌ها باشد».
آب و منابع محیط زیست از جمله متغیرهای بسیار مهمی است که محدودیت‌های مهمی بر سر اهداف توسعه ایجاد می‌کنند. در واقع هر برنامه توسعه‌ای باید بر اساس ظرفیت‌های محیط زیستی آن کشور طراحی شوند. چیزی که تا پیش از این مورد توجه قرار نگرفته بود، اما چندی است به علت مصرف بی‌رویه آب و تخریب محیط زیست- که عمده علتش ناشی از بحث «خودکفایی» بود- حالا حداقل در محافل علمی و دانشگاهی مطرح شده است. گرچه آنطور که در ادامه خواهیم دید، در «سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه» این مسئله باز هم مغفول مانده است و گویا قرار است همان مسیر قبلی پیموده شود.
نگاهداری با اشاره به تاثیری که حوزه کشاورزی از محدودیت آب و منابع آبی می‌پذیرد، برداشت افراطی از آب‌های زیرزمینی به دلیل کاهش بارندگی را یادآور شد و ادامه داد: «میزان برداشت ما از آب‌های زیرزمینی بیش از 90 درصد شده این در حالی است که در جهان بیش از 40 درصد را اجازه نمی‌دهند».
این کارشناس برنامه‌ریزی کلان ادامه می‌دهد: «باید مشخص شود زمانی که با محدودیت بارش روبرو هستیم چه مدل کشاورزی را پیش بگیریم که این موضوع نیز یکی از مباحث بررسی شده در مرکز پژوهش‌های مجلس است».
«شرایط اجتماعی جامعه» از دیگر متغیرهایی است که می‌توان آن را ذیل «ظرفیت‌های اجرای برنامه» مفهوم‌بندی کرد. نگاهداری در این رابطه می‌گوید: «برنامه و توسعه باید در بستر جامعه جاری شود. ما باید مقتضیات اجتماعی، وضعیت اعتماد اجتماعی در جامعه، میزان مشارکت اجتماعی، امید مردم، میزان مهاجرت نخبگان و... را ارزیابی کنیم تا مشخص شود وضعیت و شرایط اجتماعی ما برای توسعه به چه میزان مساعد است زیرا اگر مردم همراه نباشند اهداف برنامه‌های توسعه محقق نمی‌شود بنابراین در کنار ظرفیت‌های زیرساختی باید ظرفیت جامعه را نیز بسنجیم».
«توانمندی‌های نهادی دولت» از دیگر متغیرهایی است که ذیل «ظرفیت اجرای برنامه» مفهوم‌بندی می‌شود. نگاهداری در این زمینه می‌گوید: «نهاد دولت موتور محرکه توسعه است. از سوی دیگر دولت مجری برنامه است بنابراین باید به این پرسش پاسخ داد که نهاد دولت توانمندی لازم برای پیشبرد برنامه توسعه‌ای را دارد یا خیر». این کارشناس برنامه‌ریزی توسعه ادامه می‌دهد: «نهاد دولت در کشور- جدا از اینکه چه دولتی سرکار باشد- نهاد ضعیفی است چراکه نخست دیوان‌سالاری غیرکارآمدی به عنوان نظام بروکراسی همه ارکان دولت را درگیر کرده است و عملا اینرسی(لختی) شدیدی در پیشبرد امور و برنامه‌های توسعه در نهادهای دولتی دیده می‌شود. از سوی دیگر ما احصا کردیم حدود 70 تا 80 نقطه تعارض منافع ساختاری سازمانی شخصی و فرآیندی در جای جای نهاد دولت و حتی سایر قوا وجود دارد».
برنامه‌های توسعه توسط نهادهای بالادستی و فراقوه‌ای طراحی و ابلاغ می‌شوند و بنابراین انتظار آن است که دولت‌ها با گرایش‌های سیاسی متفاوت به اجرای برنامه ملتزم باشند، اما در عمل شاهد این تعهد نیستیم و هر دولتی بنابر سلایق خود برنامه‌های توسعه‌ای مصوب را اجرا می‌کند
نگاهی به سیاست‌های ابلاغی برنامه هفتم
در پایان جا دارد نگاهی گذرا داشته باشیم به برخی بندهای سیاست‌های کلی برنامه هفتم. در بندهای 21 که ذیل عنوان «سیاسی و سیاست خارجی» مطرح شده، آمده است: «کنش‌گری فعال در دیپلماسی رسمی و عمومی با ایجاد تحول و ظرفیت‌سازی ارزشی و انقلابی در نیروی انسانی در دستگاه دیپلماسی و همکاری هدفمند و مؤثر سازمان‌ها و نهادهای مسؤول در امور خارجی». همچنین در بند 22 که آن هم ذیل عنوان «سیاسی و سیاست خارجی» است، اینگونه آمده: «تقویت رویکرد اقتصادمحور در سیاست خارجی و روابط منطقه‌ای و جهانی و تقویت پیوندهای اقتصادی با اولویت همسایگان». درواقع در این سرفصل هیچ اشاره‌ای به مباحث سیاست داخلی از جمله تلاش برای مشارکت سیاسی شهروندان نشده است.
در بند 6 این سیاست‌ها آمده است: «تامین امنیت غذایی و تولید حداقل ۹۰ درصد کالاهای اساسی و اقلام غذایی در داخل، همراه با حفظ و ارتقای ذخایر ژنتیکی و منابع آبی و افزایش سطح سلامت و ایمنی مواد غذایی». چناچه پیش‌تر گفته شد از جمله دلایل مشکلات فعلی کشور در حوزه آب و منابع طبیعی، تاکید بر «خودکفایی» در تولید اقلام مورد نیاز است. سیاستی که به اعتقاد قریببهاتفاق کارشناسان مطابق با ظرفیت‌های آبی و خاکی کشور نیست و لازم است درباره آن تجدیدنظر شود.
بند 19 این سیاست‌ها نوید تداوم چیزی را می‌دهد که به «طرح صیانت» مشهور شده است. در این بنده آمده: «برقراری حاکمیت ملی و صیانت از ارزش‌های اسلامی ایرانی در فضای مجازی با تکمیل و توسعه شبکه ملی اطلاعات و تامین محتوا و خدمات متناسب و ارتقای قدرت سایبری در تراز قدرت‌های جهانی با تاکید بر مقاوم‌سازی و امنیت زیرساخت‌های حیاتی و کلان داده کشور».
دیدگاه تان را بنویسید