مرکز پژوهش‌های مجلس درباره تبصره ۱۸ قانون بودجه ۹۷ می‌گوید: رویکرد غالب این تبصره صرفاً پول‌پاشی در ازای تدوین چند برنامه و دستورالعمل است و عدم تحقق اهداف آن (ایجاد اشتغال پایدار) نیز در شرایط کنونی (عدم تأمین منابع) دور از انتظار نبوده است.

تبصره ۱۸ قوانین بودجه‌ای طی سه سال گذشته مربوط به تخصیص منابع برای اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال است، در حالی‌که بنا به گفته سیاست‌گذاران، تا پیش از آن در قوانین بودجه‌ای ردیف اعتباری مشخصی برای تولید و اشتغال دیده نمی‌شد.

در بند الف تبصره ۱۸ در قانون بودجه سال گذشته، به دولت اجازه داده شد تا برای اجرای برنامه اشتغال گسترده و مولد، علاوه بر ۳۰هزار میلیارد ریال اعتبارات یکی از ردیف‌‎های جداول بودجه‌ای، ۲۰درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این قانون معادل ۱۲۴هزار میلیارد ریال را در قالب کمک‌های فنی و اعتباری، یارانه سود تسهیلات و کمک‌های بلاعوض با ترکیب منابع صندوق توسعه ملی و ۳۰۴هزار میلیارد ریال تسهیلات بانکی برای حمایت از طرح‌های تولیدی اشتغالزا هزینه کند.

یکی از مهمترین مواردی که هر ساله مفروض بوده معادل و هم‌سو دانستن رونق تولید و اشتغالزایی است با این استدلال که سیاست‌های حمایت از تولید حتماً به اشتغالزایی منتج می‌شود. نتایج پژوهش‌های صورت گرفته، نقض این فرض را نشان می‌دهد

حال مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی تحت عنوان «آسیب‌شناسی محتوایی تبصره ۱۸ قانون بودجه ۹۷ کل کشور» که اعتبارات تولید و اشتغال کشور در آن پیش‌بینی شده، نقدهای جدی نسبت به تبصره ۱۸ قانون بودجه ۹۷ کشور وارد کرده است. طبق اعلام این مرکز، بررسی آمار اشتغالزایی سال‌های اخیر نشان می‌دهد بهترین عملکرد اشتغالزایی اقتصاد کشور در سال‌های اخیر مربوط به سال‌های ۹۴ تا ۹۶ (به طور میانگین سالیانه ۶۰۰هزار نفر افزایش اشتغال) بوده و نتایج بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش زیادی از این مشاغل ربطی به اعمال سیاست خاص یا تزریق منابع نداشته است.

در بخش چکیده گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده: «یکی از مهمترین چالش‌های کشور در سال‌های اخیر مسأله اشتغال است. دولت و مجلس با هدف یک‌دست کردن منابع اشتغالزایی در بودجه سنواتی، کلیه منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های تولیدی و اشتغالزایی را در قالب بند «الف» تبصره 18 لحاظ کرده‌اند. شواهد موجود نشان می‌دهد که به‌رغم تلاش‌های انجام شده، اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال موضوع بند «الف» با چالش‌ها و موانع فراوانی روبه‌رو شده است. برخی از این چالش‌ها مربوط به شرایط اقتصاد کلان، نظام تأمین مالی و ضعف‌های بدنه اجرایی کشور است اما چالش جدی و اساسی‌تر مربوط به انتقادهای وارد بر مفاد این تبصره ازجمله عدم واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمی، نبود انسجام و مدیریت واحد، گستردگی و پراکندگی برنامه‌ها، عدم تفکیک و اولویت‌بندی بین اشتغال پایدار و برنامه‌های رونق تولید در طرح‌های عمرانی و مهمتر از همه، فقدان فرایند و شاخص برای ارزیابی اثربخشی برنامه توزیع منابع ارزان‌قیمت (یا همان پول‌پاشی) است. لذا پیشنهاد می‌شود تا در وهله نخست درباره اولویت‌های تبصره «18» (اشتغالزایی یا رونق تولید) تعیین تکلیف شود و سپس چگونگی تقسیم کار بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار ورفاه اجتماعی و نحوه هماهنگی و تعامل سایر دستگاه‌ها مشخص شود تا در شرایط کنونی کشور از تک‌روی، عدم هماهنگی و اتلاف منابع خودداری شود».

چالش‌های اجرایی تبصره 18

در بخش «جمع‌بندی و نتیجه‌گیری» این گزارش، این مرکز پژوهشی با اشاره به اینکه بند «الف» تبصره 18 قانون بودجه 97 مهمترین حکم بودجه‌ای دولت در زمینه اشتغالزایی در سال 1397 است که با توجه به رویکرد دولت و مجلس مبنی بر تلفیق منابع اشتغالزا در بودجه سنواتی، تقریباً تمامی منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های اشتغالزا و تولید در قالب آن لحاظ شده، اعلام کرد: «هرچند این امر منجر به شفافیت در ترکیب و تخصیص منابع می‌شود با وجود این، گزارش سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد که با وجود تلاش‌هایی که برای اجرای تبصره 18 انجام شده، اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال موضوع بند با چالش‌ها و موانع فراوانی روبه‌رو بوده است. برخی از این موارد به شرح ذیل هستند:

تنگناهای بودجه‌ای دولت و عدم تأمین منابع، عدم ثبات اقتصاد کلان و تحریم‌های آمریکا، عدم تمکین بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به مصوبات شورای پول و اعتبار در مورد حداکثر نرخ سود، انحراف منابع، ضعف در نظام پایش و نظارت، بی‌توجهی دستگاه‌های اجرایی به ضرورت بانک‌پذیری طرح‌های اشتغالزایی، عدم آشنایی یا توجه دستگاه‌های اجرایی با مقررات صندوق توسعه ملی، تعارض بین کارکرد دستگاه‌های اجرایی ملی و استان، کندکاری و تأخیر در فرایند اجرای تبصره و پیچیدگی ناشی از ترکیب سه منبع اعتباری (بودجه، صندوق توسعه ملی و بانک) و بهانه‌تراشی دستگاه‌های اجرایی.

بهترین عملکرد اشتغالزایی اقتصاد کشور در سال‌های اخیر مربوط به سال‌های ۹۴ تا ۹۶ با میانگین سالیانه ۶۰۰هزار نفر افزایش اشتغال است. نتایج بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش زیادی از این مشاغل ربطی به اعمال سیاست خاص یا تزریق منابع نداشته است

رویکرد پول‌پاشی بر تبصره 18 حاکم بود

طبق این گزارش، چالش‌های فوق باعث شده تا کلیت اقدامات اجرایی انجام شده در این زمینه شامل چندین دستورالعمل و تفاهم‌نامه بین دستگاهی باشد که به‌عنوان اقدامات اولیه برای اجرای برنامه‌های اشتغالزایی به‌حساب می‌آید و تابع تزریق منابع، شرایط اقتصاد کلان و همکاری و هماهنگی سایر دستگاه‌هاست. البته رویکرد پول‌پاشی در تبصره 18 تا حدودی این امر را اقتضا می‌کرد زیرا برنامه‌های تبصره 18 تنها بهانه‌ای برای تزریق منابع ارزان بوده و هیچ سازوکاری برای ارزیابی اثربخشی این منابع تزریق شده پیش‌بینی نشده است. لذا نتایج به‌دست آمده، از اول قابل پیش‌بینی بود.

حمایت از تولید لزوما منجر به اشتغالزایی نمی‌شود

در ادامه این گزارش می‌خوانیم: یکی از مهمترین مواردی که هر ساله در تدوین تبصره 18 مفروض بوده معادل و هم‌سو دانستن رونق تولید و اشتغالزایی است با این استدلال که سیاست‌های حمایت از تولید حتماً به اشتغالزایی منتج می‌شود. این در حالی است که نتایج پژوهش‌های صورت گرفته، نقض این فرض را نشان می‌دهد لذا در صورتی که بپذیریم این دو موضوع در بسیاری از موارد می‌تواند در تعارض با یکدیگر باشند آنگاه باید مشخص شود که هدف اصلی تبصره 18 حمایت از تولید است یا اشتغالزایی؟

اگر در تبصره 18 اولویت بر اشتغالزایی است به‌نظر می‌رسد متولی این موضوع باید شورای‌عالی کار و دبیرخانه آن یعنی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باشد. در این صورت پیشنهاد می‌شود برای سال 1399 با توجه به در دست تهیه بودن «سیاست‌ها و برنامه‌های اشتغالزایی و توسعه کارآفرینی در سال 1398»، این طرح به عنوان برنامه و سیاست اشتغالزایی در نظر گرفته شود و با همکاری و تعامل سازمان برنامه و بودجه و سایر دستگاه‌های اجرایی مرتبط، این برنامه تکمیل و نقاط ضعف آن رفع شده و به‌عنوان مبنای تخصیص اعتبار در تبصره 18 لایحه بودجه 1399 مدنظر قرار گیرد.