نمایش عمق بحران نظام بین‌الملل در مجمع عمومی

رامین پرتو

هشتاد و یکمین اجلاس مجمع عمومی سازمان ملل متحد در شرایطی در نیویورک آغاز شده است که فاصله میان شعار رسمی اجلاس، یعنی «بازسازی اعتماد، مدیریت تحول» و واقعیت سیاسی حاکم بر نظام بین‌الملل، بیش از همیشه به چشم می‌آید. رهبران نزدیک به ۱۹۳ کشور عضو در شرایطی درباره صلح، امنیت، توسعه، تغییرات اقلیمی، فناوری و حکمرانی هوش مصنوعی سخن می‌گویند که همزمان جنگ‌های متعدد، رقابت قدرت‌های بزرگ و اختلاف بر سر نحوه اجرای حقوق بین‌الملل، اعتبار نهادهای چندجانبه را با پرسش‌های جدی روبه‌رو کرده است.

نخستین روز اجلاس، این تناقض را آشکارتر کرد. سخنرانی دونالد ترامپ، رئیس‌جمهوری آمریکا، با تمرکز بر قدرت نظامی، سیاست خارجی واشنگتن و پرونده ایران همراه بود. ترامپ در سخنان خود هشدار داد در صورت نرسیدن به توافق، آمریکا می‌تواند ایران را «نابود کند»؛ تهدیدی که در کنار تأکید او بر توان نظامی آمریکا، فضای مجمع عمومی را تحت تأثیر قرار داد. این موضع در حالی مطرح شد که رئیس‌جمهوری آمریکا همچنین از اقدامات دولت خود در زمینه پایان دادن به برخی درگیری‌ها سخن گفت.

در مقابل، آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل، بحران اعتماد را در مرکز سخنان خود قرار داد و هشدار داد که جهان با چهار آزمون اساسی قدرت، یعنی جنگ و صلح، نابرابری، تغییرات اقلیمی و هوش مصنوعی، روبه‌روست. از نگاه او، جهان در حال حرکت به سمت نظمی چندقطبی است؛ اما این چندقطبی شدن می‌تواند به افزایش شکاف‌ها منجر شود یا در قالب شبکه‌ای از همکاری میان مراکز متعدد قدرت شکل بگیرد. گوترش همچنین بار دیگر بر ضرورت اصلاح شورای امنیت و افزایش نمایندگی آفریقا در ساختار آن تأکید کرد.

مسئله اصلی اکنون این نیست که آیا انتقاد از سازمان ملل وجود دارد یا نه؛ این انتقاد آشکار و گسترده است. پرسش تعیین‌کننده آن است که آیا این نارضایتی می‌تواند به اجماعی عملی برای بازتعریف قدرت و مسئولیت در سازمان ملل تبدیل شود یا شکاف میان آرمان چندجانبه‌گرایی و واقعیت قدرت همچنان ادامه خواهد یافت؟!

اجلاس اعتماد زیر سایه بحران‌

مواضع رهبران برزیل، ترکیه، قطر و فرانسه نیز نشان داد که موضوع جنگ و ناکارآمدی سازوکارهای موجود، به یکی از محورهای مشترک سخنرانی‌ها تبدیل شده است. لوئیز ایناسیو لولا داسیلوا، رئیس‌جمهوری برزیل، جنگ را نشانه شکست سیاست دانست و بر نقش دیپلماسی و چندجانبه‌گرایی تأکید کرد. او همچنین از ناتوانی شورای امنیت در مقابله با شمار زیادی از درگیری‌های مسلحانه انتقاد کرد و خواستار اصلاح ساختار این شورا شد.

رجب طیب اردوغان، رئیس‌جمهوری ترکیه، نیز ساختار کنونی شورای امنیت را مورد انتقاد قرار داد و استدلال کرد که تصمیم‌های مربوط به صلح و امنیت جهانی نباید عملاً در چارچوب اراده پنج عضو دائم شورا محدود شود. او همچنین بر ضرورت اصلاح سازمان ملل و توجه به بحران فلسطین تأکید کرد.

در همین چارچوب، امانوئل مکرون بر وضعیت انسانی غزه و ضرورت حفظ چشم‌انداز تشکیل کشور فلسطین تمرکز کرد و امیر قطر نیز بر حل‌وفصل اختلافات از طریق مذاکره، احترام به حاکمیت کشورها و پایبندی به منشور سازمان ملل تأکید داشت. در واقع، مجموعه این مواضع نشان می‌دهد که بحران اعتماد صرفاً به عملکرد دبیرخانه سازمان ملل محدود نیست، بلکه به رابطه میان قدرت‌های بزرگ، سازوکار تصمیم‌گیری شورای امنیت و میزان پایبندی دولت‌ها به قواعد بین‌المللی مربوط می‌شود.از این منظر، انتقادهای مطرح‌شده علیه اجلاس را می‌توان در یک مسئله بنیادی خلاصه کرد؛ اینکه سازمان ملل از نظر تعداد اعضا و دامنه موضوعات، نهادی جهانی است، اما مهم‌ترین ابزار الزام‌آور آن برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی همچنان در اختیار شورایی ۱۵ عضوی است که پنج عضو آن، یعنی آمریکا، روسیه، چین، فرانسه و بریتانیا، عضو دائم هستند و حق وتو دارند.

همین ساختار، شکاف میان اصل برابری دولت‌ها در مجمع عمومی و توزیع واقعی قدرت در شورای امنیت را برجسته می‌کند. گوترش نیز تأکید کرده است که نهادهای جهانی باید واقعیت‌های سیاسی و اقتصادی امروز را منعکس کنند، نه ترتیبات قدرتی که حدود هشت دهه پیش شکل گرفتند.

انتقاد از پنج عضو دائم شورای امنیت

نخستین روز اجلاس هشتاد و یکم بیش از آنکه پاسخ روشنی به بحران نظم جهانی ارائه دهد، عمق این بحران را آشکار کرد. از یک سو، رهبران بر صلح، مذاکره، حقوق بین‌الملل و چندجانبه‌گرایی تأکید کردند و از سوی دیگر، تهدید نظامی، رقابت قدرت و استفاده از ابزارهای فشار همچنان در مرکز سیاست جهانی قرار دارد

شدت گرفتن انتقادها از پنج عضو دائم را نمی‌توان جدا از عملکرد شورای امنیت در بحران‌های سال‌های اخیر بررسی کرد. این شورا زمانی می‌تواند اعتبار خود را حفظ کند که بتواند در بحران‌های بزرگ، دست‌کم حداقل اجماع لازم برای توقف خشونت، حفاظت از غیرنظامیان و ایجاد مسیر مذاکره را فراهم کند. اما در پرونده‌هایی مانند غزه و اوکراین، اختلاف میان اعضای دائم، استفاده از حق وتو و رقابت‌های ژئوپلیتیکی، دستیابی به چنین اجماعی را دشوار کرده است.

در نتیجه، انتقاد کشورهای خارج از حلقه قدرت‌های بزرگ افزایش یافته است؛ به‌ویژه کشورهایی که معتقدند وزن جمعیتی، اقتصادی و سیاسی جهان امروز با ساختار شورای امنیت در سال ۱۹۴۵ همخوانی ندارد. گوترش نیز نبود نمایندگی دائمی آفریقا را «غیرقابل دفاع» دانسته و اصلاح شورای امنیت را ضروری خوانده است.

به این ترتیب، انتقادها از پنج قدرت بزرگ در واقع بخشی از مناقشه گسترده‌تر بر سر تعریف قدرت در نظم بین‌الملل است. کشورهای منتقد می‌گویند اگر سازمان ملل قرار است اعتماد عمومی را بازسازی کند، باید میان مسئولیت، نمایندگی و قدرت تصمیم‌گیری تناسب بیشتری برقرار شود. در مقابل، ساختار کنونی شورای امنیت از دید حقوقی بخشی از منشور سازمان ملل است و تغییر آن صرفاً با تصمیم سیاسی ساده امکان‌پذیر نیست.

آیا اصلاح ساختار میسر است؟

پاسخ به این پرسش بیش از آنکه به میزان انتقادها وابسته باشد، به توانایی کشورهای عضو برای ایجاد اجماع بر سر یک مدل مشخص اصلاحی بستگی دارد. واقعیت این است که مذاکرات اصلاح شورای امنیت سال‌هاست ادامه دارد و در دوره‌های مختلف، پیشنهادهای متفاوتی درباره افزایش تعداد اعضا، نمایندگی منطقه‌ای، عضویت دائم جدید و محدودیت حق وتو مطرح شده است. سازمان ملل در سال ۲۰۲۶ نیز مذاکرات بین‌دولتی درباره اصلاح شورا را ادامه داده است.با این حال، مانع اصلی در مسیر اصلاح، همان ساختار حقوقی‌ای است که قدرت پنج عضو دائم را تثبیت کرده است. بر اساس ماده ۱۰۸ منشور سازمان ملل، اصلاح منشور به رأی دو سوم اعضای مجمع عمومی و تصویب دو سوم اعضای سازمان ملل نیاز دارد و این تصویب باید شامل همه اعضای دائم شورای امنیت نیز باشد. بنابراین، هر اصلاح بنیادی که جایگاه یا اختیارات اعضای دائم را تغییر دهد، به موافقت همان قدرت‌هایی نیاز خواهد داشت که ممکن است از تغییر وضعیت موجود متضرر شوند.

از همین رو، افزایش فشار سیاسی به‌تنهایی تضمین‌کننده اصلاح ساختاری نیست. تجربه مذاکرات چندین‌ساله نیز نشان داده است که میان کشورهایی که خواهان کرسی‌های دائم جدید هستند، کشورهای مخالف افزایش اعضای دائم و پنج عضو فعلی شورا درباره دامنه و شکل اصلاحات اختلاف وجود دارد. بنابراین، محتمل‌ترین مسیر در کوتاه‌مدت، ادامه مذاکرات، افزایش فشار برای نمایندگی عادلانه‌تر، تلاش برای محدودسازی استفاده از وتو و تقویت شفافیت و پاسخ‌گویی شورا است؛ نه لزوماً تغییر فوری ساختار بنیادین آن.

با این همه، اهمیت اجلاس کنونی در این است که بحران اعتماد دیگر صرفاً در محافل کارشناسی مطرح نیست و به بخش اصلی سخنان رهبران کشورها تبدیل شده است. همزمانی جنگ‌ها، رقابت قدرت‌های بزرگ، بحران‌های انسانی و ظهور فناوری‌های جدید، پرسش درباره کارآمدی نظم بین‌المللی را تشدید کرده است. 

در نهایت، نخستین روز اجلاس هشتاد و یکم بیش از آنکه پاسخ روشنی به بحران نظم جهانی ارائه دهد، عمق این بحران را آشکار کرد. از یک سو، رهبران بر صلح، مذاکره، حقوق بین‌الملل و چندجانبه‌گرایی تأکید کردند و از سوی دیگر، تهدید نظامی، رقابت قدرت و استفاده از ابزارهای فشار همچنان در مرکز سیاست جهانی قرار دارد. مسئله اصلی اکنون این نیست که آیا انتقاد از سازمان ملل وجود دارد یا نه؛ این انتقاد آشکار و گسترده است. پرسش تعیین‌کننده آن است که آیا این نارضایتی می‌تواند به اجماعی عملی برای بازتعریف قدرت و مسئولیت در سازمان ملل تبدیل شود یا شکاف میان آرمان چندجانبه‌گرایی و واقعیت قدرت همچنان ادامه خواهد یافت؟!